Cassazione penale, Sez. VI, sentenza n. 23474/2025, 4 aprile/24 giugno 2025, ha ribadito che è configurabile la responsabilità civile della pubblica amministrazione anche per le condotte delittuose del dipendente dirette a perseguire finalità esclusivamente personali, purché l’adempimento dei compiti e delle mansioni alle quali lo stesso è stato preposto costituiscano un’occasione necessaria che l’autore del reato sfrutta per il compimento degli atti penalmente illeciti.
Provvedimento impugnato
Con la sentenza impugnata la Corte di appello, in parziale riforma della sentenza di condanna emessa dal Tribunale, ha così provveduto: ha assolto l’imputato dal reato di cui al capo B) perché il fatto non sussiste; ha dichiarato non doversi procedere in ordine al reato di cui al capo C), riqualificato ai sensi dell’art. 319-quater cod. pen., perché estinto per prescrizione intervenuta prima della sentenza di primo grado; ha revocato le statuizioni civili relative ai capi B) e C); ha rideterminato la pena per il residuo reato di cui al capo D) in anni due e mesi otto di reclusione, nonché la durata della pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici in misura pari alla pena principale; ha confermato le statuizioni civili in relazione al solo capo D), con la revoca della provvisionale già concessa in favore del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Si precisa che nel giudizio penale sottostante al ricorso, un militare della Guardia di Finanza rispondeva di varie contestazioni, tra le quali una di concussione nella forma dell’abuso cosiddetto costrittivo per avere prospettato al concusso l’immobilizzazione della sua azienda tramite verifiche fiscali.
Ricorso per cassazione del MEF
…Primo motivo
Violazione degli artt. 2043, 2049 cod. civ. e 185 cod. pen. nonché vizi della motivazione in relazione alla conferma delle statuizioni civili a carico del Ministero ricorrente e dell’imputato. Si sostiene, al riguardo, che la Corte territoriale ha erroneamente affermato la responsabilità civile dell’Amministrazione ricorrente per la condotta del proprio dipendente omettendo di considerare: a) la natura dolosa di tale condotta; b) la sua realizzazione in occasione dell’esercizio delle funzioni demandate, ma in totale contrasto con gli interessi della Pubblica Amministrazione; c) la finalità esclusivamente egoistica di tale condotta; d) l’adozione da parte dell’Ente di tutte le cautele possibili (formazione del dipendente, esercizio delle funzioni all’interno di un team in modo da assicurare un controllo reciproco in funzione di prevenzione di eventuali abusi), e, dunque, a fronte della astratta prevedibilità dell’abuso di potere, la non evitabilità dello stesso.
Sulla base di tali premesse, si sostiene la non imputabilità alla Pubblica Amministrazione della condotta tenuta dall’imputato in quanto, avendo costui agito per finalità personali antitetiche a quelle pubbliche, si è determinata una frattura del rapporto di immedesimazione organica. Si aggiunge, infine, che siffatta condotta non era altrimenti evitabile da parte dell’Ente, che ha adottato tutte le cautele possibili al fine di impedire l’evento.
…Secondo motivo
Violazione di legge e vizio della motivazione in merito alla non applicabilità nel caso di specie dell’art. 1227 cod. civ.
Si rileva, al riguardo, che, benché la volontà della persona offesa sia stata condizionata dalla condotta concussiva dell’imputato, non essendovi un totale annullamento della sua libertà e volontà, avrebbe potuto impedire il verificarsi del danno subito rivolgendosi, secondo l’ordinaria diligenza, all’autorità giudiziaria e denunciando il fatto.
Si tratta, peraltro, di una condotta esigibile, non gravosa, né eccezionale, la cui omissione consente di ravvisare una colpa della parte civile che non ha compiuto alcuna condotta idonea ad interrompere il proposito criminoso dell’imputato.
Le richieste del Procuratore generale
Il Procuratore Generale, riguardo al ricorso del MEF, ha rilevato: a) quanto al primo motivo, che nel caso in esame la condotta di reato è stata posta in essere dall’imputato sfruttando l’occasione offerta dall’adempimento delle sue funzioni di pubblico ufficiale e, come affermato dalle Sezioni Unite civili (si richiama la sentenza n. 13246 del 2019), l’esercizio scorretto di tali funzioni costituisce uno sviluppo non imprevedibile; b) quanto al secondo motivo, che la Corte territoriale ha legittimamente escluso la configurabilità di concorrenti profili di colpa della parte civile, versando la stessa in una posizione di soggezione nei confronti dell’autore della condotta di reato.
La memoria di replica del MEF
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha trasmesso una memoria di replica alle conclusioni del Procuratore Generale insistendo per la perimetrazione del principio di diritto affermato dalle Sezioni Unite civili con la sentenza n. 13246 del 2019 e, in particolare, del criterio della occasionalità necessaria. Si sostiene, infatti, che una applicazione generalizzata di tale criterio determina una sostanziale illimitata assunzione di responsabilità della P.A. per il danno cagionato dal proprio dipendente trascurando che l’art. 2049 cod. civ. si riferisce al rapporto di lavoro diverso dal rapporto di immedesimazione organica che connota il rapporto con il dipendente pubblico e al rischio di impresa non applicabile alla attività della P.A.
Si aggiunge, inoltre, che tale decisione sembra non tenere conto del dettato costituzionale degli artt. 81 e 97 Cost. in tema di sostenibilità del debito pubblico e degli effetti devastanti che la contestata lettura estensiva della nozione di occasionalità necessaria è destinata a produrre sulle casse erariali.
Sulla base di tali premesse, si propone di escludere la configurabilità della “occasionalità necessaria” in quattro ipotesi-tipo:
a) qualora l’autore materiale non sia qualificabile come pubblico dipendente;
b) qualora il pubblico dipendente produca un danno con comportamenti o provvedimenti che siano espressivi di straripamento di potere (incompetenza assoluta);
c) qualora il dipendente produca un danno con comportamenti o provvedimenti che attengano alla sua vita privata e/o che non abbiano alcun riferimento alla sua qualifica di pubblico dipendente (es. fuori dall’orario di servizio);
d) qualora il dipendente, pur nell’esercizio di proprie funzioni (es. durante l’orario di servizio), agisca per finalità e motivazioni assolutamente incompatibili con le finalità istituzionali dell’ente di appartenenza, ipotesi, questa, cui dovrebbe ricondursi la fattispecie in esame, laddove il lavoratore pubblico arrechi un danno a terzi ponendo in essere un reato doloso, «in quanto la commissione di un illecito penale, soprattutto se doloso non può in nessun’occasione essere espressiva di compiti anche lato sensu istituzionali della P.A., in quanto nessuna P.A. ha tra i propri fini ex lege codificati il delinquere, e, anzi, il sistema normativo si ispira alla repressione di tali illeciti posti in essere da pubblici dipendenti a tutela proprio della P.A.
Decisione della Suprema Corte
Le Sezioni unite civili, risolvendo il contrasto ermeneutico relativo proprio ai limiti della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione di appartenenza dell’agente, hanno affermato che lo Stato o l’ente pubblico risponde civilmente del danno cagionato a terzi dal fatto penalmente illecito del suo dipendente anche quando questi abbia approfittato delle proprie attribuzioni ed agito per finalità esclusivamente personali od egoistiche ed estranee a quelle della amministrazione di appartenenza, purché la sua condotta sia legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri che esercita o di cui è titolare, nel senso che la condotta illecita dannosa – e, quale sua conseguenza, il danno ingiusto a terzi – non sarebbe stata possibile, in applicazione del principio di causalità adeguata ed in base ad un giudizio controfattuale riferito al tempo della condotta, senza l’esercizio di quelle funzioni o poteri che, per quanto deviati o abusivi od illeciti, non ne integri uno sviluppo oggettivamente anomalo (Cass. Sez. U., 16/05/2019, n. 13246, Rv. 654026).
Tale conclusione, hanno precisato le Sezioni unite, prescinde da ogni colpa del preponente, cosicché deve superarsi la rigida alternatività, con rapporto di mutua esclusione, fra i criteri di imputazione pubblicistico o diretto e privatistico o indiretto.
Si è, inoltre, affermato che l’art. 28 Cost. non preclude l’applicazione della normativa del codice civile, essendo volto all’esclusione dell’immunità dei funzionari per gli atti di esercizio del potere pubblico ed alla contemporanea riaffermazione della responsabilità della Pubblica Amministrazione; ne consegue, pertanto, che la concorrente responsabilità della P.A. e del suo dipendente per i fatti illeciti posti in essere da quest’ultimo al di fuori delle finalità istituzionali deve seguire, in difetto di deroghe normative espresse, le regole del diritto comune.
In continuità con tale principio di diritto, va, dunque, ribadito che è configurabile la responsabilità civile della pubblica amministrazione anche per le condotte delittuose del dipendente dirette a perseguire finalità esclusivamente personali, purché l’adempimento dei compiti e delle mansioni alle quali lo stesso è stato preposto costituiscano un’occasione necessaria che l’autore del reato sfrutta per il compimento degli atti penalmente illeciti (cfr. Sez. 1, n. 25158 del 03/02/2022, Rv. 283477 – 02; Sez. 3, n. 8968 del 07/11/2019, Rv. 278400). Ai fini della responsabilità civile per fatto illecito commesso dal dipendente, è, dunque, sufficiente un rapporto di occasionalità necessaria tra il fatto dannoso e le mansioni esercitate dal dipendente, rapporto che è stato adeguatamente evidenziato dalla sentenza impugnate che il motivo di ricorso non ha messo in alcun modo in discussione, limitandosi ad insistere sulla finalità egoistica della condotta dell’imputato e sulla sua inevitabilità da parte del Ministero ricorrente.
Si aggiunge che, secondo la giurisprudenza delle Sezioni civili della Suprema Corte, il fondamento dell’art. 1227 cod. civ. va ricondotto non già al profilo soggettivo dell’autoresponsabilità bensì al profilo oggettivo della causalità, in quanto rispondente all’esigenza che al danneggiante non faccia carico il danno per quella parte che non è a lui causalmente imputabile, per essere stata prodotta dal fatto (appunto, concorrente) del danneggiato (così, da ultimo, Cass. civ., Sez. 3, n. 2847 del 5/2/2025, Rv. 673799, in motivazione).
In particolare, si è affermato che il requisito della colpa, pure richiesto dalla norma, va considerato, non come criterio di imputabilità del fatto illecito commesso dal danneggiato contro sé stesso, bensì «come mero (e, tuttavia, imprescindibile) requisito legale della rilevanza causale del fatto del danneggiato.»
Ai fini della riduzione del risarcimento, occorre, dunque, l’accertamento che il danno-evento sia stato in parte causato dal fatto (colposo) del danneggiato.
Applicando tali coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, si rileva che dalla ricostruzione fattuale contenuta nelle due sentenze di merito non emerge alcun contributo della parte civile nella causazione del danno patrimoniale subito.
Tale contributo, peraltro, non viene individuato neanche dal Ministero ricorrente, che si è limitato ad insistere sulla omessa denuncia del reato, senza, tuttavia, considerare, da un lato, che la persona offesa del reato di concussione non ha alcun obbligo di denuncia (cfr. art. 364 cod. pen.) e, dall’altro lato, lo stato di costrizione in cui versava la parte civile in conseguenza della minaccia formulata dal ricorrente e delle prospettate ricadute pregiudizievoli per la sua attività.
TERZULTIMA FERMATA 