Incaricato di pubblico servizio: la cassazione precisa i parametri del “maneggio di denaro” e di “rendicontazione” per il riconoscimento della qualifica (Riccardo Radi)

La Cassazione penale sezione 6 con la sentenza numero 5119/2026 sottolinea che per l’applicazione dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione impone, una previa rigorosa verifica della regolamentazione normativa dell’attività in concreto svolta dell’agente.

Solo scrutinando accuratamente la disciplina amministrativa rilevante, è possibile accertare se sussista o meno la qualifica pubblicistica dell’imputato e delineare i limiti dell’agire consentito, al fine di apprezzare se e in quale misura la condotta del pubblico agente si sia discostata dagli stessi e se ricorrano o meno i presupposti di fattispecie per l’insorgenza della responsabilità penale.

A seguito della legge 26 aprile 1990, n. 86, il legislatore ha delineato la nozione di pubblico ufficiale (art. 357 cod. pen.) e di incaricato di un pubblico servizio (art. 358 cod. pen.) secondo una concezione oggettivo-funzionale, che ha superato il riferimento, presente nella disciplina previgente, al «rapporto di dipendenza con la pubblica amministrazione» e che si incentra sul regime giuridico dell’attività concretamente esercitata.

L’attuale formulazione dell’art. 357 cod. pen. prevede, infatti, che «agli effetti della legge penale», è pubblico ufficiale colui il quale esercita una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa e che si deve ritenere amministrativa la funzione «disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi». La qualifica di pubblico ufficiale postula, pertanto, che il soggetto agente svolga in concreto mansioni tipiche dell’attività pubblica, che può manifestarsi nelle forme della pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa, prescindendo dall’esistenza di un rapporto di dipendenza con l’ente.

Ne discende che, ai fini del riconoscimento della qualifica di pubblico ufficiale «agli effetti della legge penale», non deve aversi riguardo alla natura dell’ente da cui lo stesso dipende, né alla tipologia del relativo rapporto di impiego, né ancora all’esistenza di un formale rapporto di dipendenza con lo Stato o con l’ente pubblico, ma deve valutarsi esclusivamente la natura dell’attività effettivamente espletata dall’agente, ancorché lo stesso sia un soggetto “privato”. Il criterio oggettivo-funzionale della nozione di «pubblico ufficiale» impone, dunque, un’attenta valutazione dell’attività concretamente esercitata dal soggetto, la ricerca e l’individuazione della disciplina normativa alla quale essa è sottoposta, quale che sia la connotazione soggettiva del suo autore, e la verifica della presenza dei poteri tipici della potestà amministrativa, come indicati dal secondo comma dell’art. 357 cod. pen., id est la constatazione che, nel suo svolgimento, l’agente abbia concorso alla formazione o alla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione ovvero esercitato poteri autoritativi o certificativi (Sez. U, n. 10086 del 13/07/1998, Citaristi, Rv. 211190). Parimenti l’art. 358 cod. pen. definisce «incaricato di un pubblico servizio» colui il quale, a qualunque titolo, presta un servizio pubblico, a prescindere da qualsiasi rapporto d’impiego con un determinato ente pubblico. Anche con riferimento a questa qualifica, il legislatore ha privilegiato il criterio oggettivo-funzionale, utilizzando la locuzione «a qualunque titolo» ed eliminando ogni riferimento, presente invece nel testo previgente dell’art. 358 cod. pen., al rapporto d’impiego con lo Stato o altro ente pubblico (Sez. 6, n. 53578 del 21/10/2014, Cofano, Rv. 261835).

Il parametro di delimitazione esterna del pubblico servizio è, dunque, identico a quello della pubblica funzione ed è costituito da una regolamentazione di natura pubblicistica, che vincola l’operatività dell’agente o ne disciplina la discrezionalità in coerenza con il principio di legalità, senza lasciare spazio alla libertà di agire quale contrassegno tipico dell’autonomia privata (Sez. 6, n. 53578 del 21/10/2014, Cofano, Rv. 261835; Sez. 6 n. 39359 del 07/03/2012, Ferrazzoli, Rv. 254337).

L’attività di incaricato di pubblico servizio, tuttavia, sul piano contenutistico, si differenzia da quella del pubblico ufficiale, per la ricorrenza di due requisiti negativi, in quanto manca l’esercizio dei poteri autoritativi, certificativi e di manifestazione della volontà della pubblica amministrazione propri della pubblica funzione, con la quale è in rapporto di accessorietà e complementarietà, e non ricomprende le attività che si risolvono nello svolgimento di «semplici mansioni di ordine» o in «prestazione d’opera meramente materiale».

La giurisprudenza riconosce la ricorrenza dello «svolgimento di semplici mansioni di ordine» nell’attività di natura prevalentemente applicativa, priva di autonomia decisionale e di discrezionalità; compiti, cioè, dai quali esuli qualunque profilo intellettuale, di autonomia e di discrezionalità, tipico invece delle mansioni di concetto (ex plurimis: Sez. 6, n. 20127 del 30/04/2025, Casertano, Rv. 288089 – 01).

La «prestazione d’opera meramente materiale» viene, invece, ravvisata soprattutto dal dispiegamento di energia fisica e nelle prestazioni il cui espletamento richiede nozioni e conoscenze elementari, tali che il medesimo contributo alla realizzazione delle finalità pubbliche possa essere indifferentemente fornito da altri rimedi strumentali sostitutivi della prestazione personale (ex plurimis: Sez. 3, n. 26427 del 25/02/2016, B., Rv. 267298 – 01).

Il legislatore, dunque, adottando un parametro oggettivo-funzionale, ha condizionato l’applicazione dello statuto penale della pubblica amministrazione alla verifica della ricorrenza in concreto dell’esercizio di funzioni o di servizi pubblici e ha sancito che si è pubblici agenti, come è stato autorevolmente rilevato in • dottrina, «per quello che si fa, non per ciò che si è».

L’applicazione dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione impone, dunque, una previa rigorosa verifica della regolamentazione normativa dell’attività in concreto svolta dell’agente.

Solo scrutinando accuratamente la disciplina amministrativa rilevante nel caso di specie, è possibile accertare se sussista o meno la qualifica pubblicistica dell’imputato e delineare i limiti dell’agire consentito, al fine di apprezzare se e in quale misura la condotta del pubblico agente si sia discostata dagli stessi e se ricorrano o meno i presupposti di fattispecie per l’insorgenza della responsabilità penale.

Il Tribunale di Sassari e la Corte di appello di Cagliari non hanno fatto corretta applicazione di questi consolidati principi di diritto.

Il giudice di primo grado ha attribuito all’imputato la qualifica di incaricato di pubblico servizio, in quanto lo stesso non era gravato da mere mansioni d’ordine o meramente materiali, ma da compiti di rendicontazione dei tagliandi venduti e di liquidazione delle somme da versare al Comune.

Il corrispettivo della vendita dei tagliandi per la sosta, dunque, costituiva, sin dal momento del pagamento da parte dell’utenza, denaro di proprietà del Comune.

L’imputato, alla scadenza del termine stabilito, era, infatti, tenuto a versare l’intero ammontare delle somme incassate e non l’importo residuato dalla previa decurtazione dell’aggio di spettanza del concessionario.

La Corte di appello ha riproposto i medesimi argomenti, rilevando che «le somme di danaro incassate dalla vendita dei tagliandi “gratta e sosta”… erano di proprietà della pubblica amministrazione e si trovavano nel possesso del F. (incaricato di pubblico servizio) solo in ragione del servizio svolto».

La sentenza impugnata e la pronuncia di primo grado hanno, dunque, fatto conseguire la qualifica di incaricato di pubblico servizio dell’imputato alla riscossione delle somme ricavate dalla vendita dei tagliandi “gratta e sosta” per il parcheggio e ai poteri di rendicontazione delle somme incassate.

Il primo argomento, quello secondo il quale il «maneggio di denaro», riscosso per conto di un ente pubblico e a esso destinato, fa indefettibilmente acquisire all’introito natura .di pecunia publica e attribuisce all’agente la qualifica pubblicistica, collide, tuttavia, con il criterio oggettivo-funzionale adottato dal legislatore e si fonda su una palese inversione di metodo.

Nel disegno del legislatore, infatti, «è la connotazione oggettiva e funzionale dell’attività svolta e non già il carattere pubblico della pecunia a fondare la qualifica di agente pubblico» (così Sez. 6, n. 4520 del 23/10/2024, dep. 2025, Felicita, Rv. 287453 – 01).

Il «maneggio di denaro», riscosso per conto di un ente pubblico e a esso destinato è, peraltro, un elemento neutro, in quanto è compatibile con diverse forme di regolamentazione dell’attività e con diversi gradi di autonoma dell’agente e, dunque, non necessariamente postula la sussistenza della qualifica pubblicistica.

Il secondo argomento, quello fondato sull’attribuzione di poteri di rendicontazione, è stato ritenuto idoneo ad attribuire la qualifica pubblicistica all’agente.

La giurisprudenza di legittimità ha, infatti, riconosciuto la qualifica di incaricato di pubblico servizio al soggetto che si occupa della riscossione del corrispettivo di un servizio pubblico, che sia gravato da obblighi di rendicontazione, in quanto tali obblighi sono attività di carattere intellettivo, caratterizzata, quanto al contenuto, dallo svolgimento di compiti di rango intermedio tra l’esercizio di pubbliche funzioni e le mansioni di ordine o materiale (ex plurimis: Sez. 6, n. 8614 del 08/11/2023, (dep. 2024), Nicolini, Rv. 286068 – 01, con riferimento ad un dipendente di una fondazione privata concessionaria della gestione del punto di prelievo di un’azienda socio-sanitaria territoriale, il quale era addetto alla riscossione del ticket per le prestazioni erogate con i correlati obblighi di rendicontazione; Sez. 6, n. 7593 del 30/10/2014, Esposito, Rv. 262493, con riferimento al soggetto incaricato della riscossione della vendita di biglietti di un servizio di trasporto marittimo, in ragione degli obblighi di tenuta della documentazione contabile e di rendiconto che gravavano sullo stesso).

Nella giurisprudenza più recente, peraltro, si è precisato che la mera attività di rendicontazione a fini interni, pur esercitata nell’ambito di un servizio pubblico, non fonda di per sé la qualità di incaricato di servizio pubblico, in quanto solo la presenza di mansioni connotate da autonomia e discrezionalità può consentire di escludere che l’attività sia non meramente esecutiva.

Si è, infatti, rilevato che non riveste la qualifica soggettiva di incaricato di pubblico servizio il dipendente di un’azienda sanitaria pubblica che sia addetto allo sportello CUP con il compito di attestare l’avvenuto pagamento del ticket da parte dell’utenza, a nulla rilevando che lo stesso sia tenuto a documentare l’attività di maneggio del denaro pubblico a fini di verifica interna inerente alla regolare esecuzione del rapporto di lavoro (Sez. 6, n. 20127 del 30/04/2025, Casertano, Rv. 288089 – 01, fattispecie in cui la Suprema Corte ha annullato la condanna, demandando al giudice del rinvio di verificare se il ricorrente svolgesse i compiti a lui affidati con autonomia e discrezionalità, requisiti che soli sono suscettibili di connotare l’attività come non meramente esecutiva).

In un’altra sentenza si è, inoltre, rilevato che non riveste la qualifica di incaricato di pubblico servizio il dipendente di un’azienda pubblica che svolga mansioni esecutive e compiti meramente materiali, non rilevando che lo stesso sia tenuto ad attestare le attività compiute a fini di verifica interna inerente alla regolare esecuzione del rapporto di lavoro (Sez. 6, n. 38600 del 12/07/2024, D’Atri, Rv. 287032 – 01, fattispecie in cui la Suprema Corte ha riqualificato ai sensi degli artt. 646 e 61, n. 11 cod. pen. la condotta appropriativa di gasolio da parte del dipendente di un’azienda di trasporto pubblico addetto alla distribuzione di carburante, ancorché tenuto ad annotare nei brogliacci interni le quantità erogate).

I difensori del ricorrente hanno, tuttavia, compiutamente dimostrato come il riconoscimento di mansioni di rendicontazione all’imputato abbia costituito l’esito del travisamento da parte dei giudici di merito delle fonti giuridiche che regolavano i suoi rapporti con il Comune di Valledoria. Dalla deliberazione di Giunta Comunale n. 53 del 3 giugno 2016, relativa all’«istituzione aree di sosta a pagamento in alcune località balneari costituenti zone a particolare rilevanza urbanistica», risulta che il Comune di Valledoria ha istituito parcheggi a pagamento non custoditi nelle principali discese a mare.

Nella delibera si precisa che è il Comune a «gestire direttamente i parcheggi a pagamento, affidando l’incarico al Comando di Polizia Locale, il quale provvederà all’attrezzaggio delle aree di sosta, all’organizzazione del servizio e a tutti gli incombenti necessari per il migliore funzionamento di essi».

Dalla «convenzione tra Comune di Valledoria e F.» stipulata in data 2 agosto 2016, prodotta nel corso dell’udienza dibattimentale del 20 aprile 2021, risulta, inoltre, che: – «l’impresa [del ricorrente] garantirà il servizio con la massima disponibilità e cortesia nei confronti di chiunque richieda di poter acquistare i tagliandi “gratta e sosta”»; – «l’utente potrà rivolgersi presso l’esercizio commerciale [del ricorrente] …al fine di acquistare i tagliandi “gratta e sosta”..». – «l’impresa si impegna a non restare sprovvista -neanche temporaneamente- di tagliandi, richiedendoli prima di terminare le proprie scorte al Comando di polizia locale»; «l’impresa si- impegna a ritirare i tagliandi presso il Comando di polizia – locale, il quale li consegnerà gratuitamente, facendo sottoscrivere una ricevuta indicante il numero dei tagliandi ottenuti e la loro numerazione progressiva»; – «l’impresa, alla fine del periodo estivo, restituirà i tagliandi rimasti invenduti al comandante della polizia locale, il quale, fatte le opportune verifiche e detratto l’importo di euro 0,05 per ogni tagliando venduto…comunicherà all’impresa l’importo complessivo spettante al Comune»; – «l’impresa verserà al Comune di Valledoria l’importo risultante entro la data del 30 settembre dell’anno di riferimento, mediante bonifico bancario o versamento sul conto corrente postale…».

Dall’esame della specifica regolamentazione amministrativa risulta, dunque, che l’attività di parcheggio a pagamento era un servizio pubblico, in quanto il suo esercizio, nel perseguimento dell’interesse pubblico, era disciplinato nelle forme del diritto amministrativo, affinché fosse continuativo e vincolato a criteri di imparzialità nella sua erogazione.

L’imputato, infatti, in forza della concessione intercorsa con il Comune, era obbligato a vendere i tagliandi a tutti gli utenti che ne avessero fatto richiesta, a condizioni di parità, uniformandosi al prezzo determinato dall’autorità amministrativa.

Il ricorrente, tuttavia, non aveva alcun potere di organizzazione del servizio parcheggio, in quanto il suo compito era limitato alla vendita, presso il proprio esercizio commerciale, dei tagliandi “gratta e sosta”.

L’imputato, inoltre, non aveva alcun potere di rendicontazione delle somme incassate, in quanto lo stesso era attribuito espressamente al Comandante della Polizia Locale.

Le mansioni esercitate dal ricorrente si esaurivano, dunque, nello «svolgimento di semplici mansioni d’ordine», che si risolvevano in una contrattazione integralmente standardizzata e predeterminata nel contenuto, del tutto analoga a quelle che lo stesso utente del servizio può realizzare autonomamente, servendosi delle apparecchiature automatiche allo scopo installate nelle aree di parcheggio.

Il Tribunale di Sassari ha, da ultimo, richiamato, a conferma della qualifica di incaricato di pubblico servizio dell’imputato e della qualificazione della condotta contestata in termini di peculato, una sentenza della giurisprudenza di legittimità (Sez. 6, n. 18161 del 05/04/2012, Bevilacqua, Rv. 252639 – 01) relativa all’appropriazione dei proventi riscossi dalla vendita di «grattini a titolo di canone del servizio comunale di parcheggio a pagamento».

La fattispecie esaminata dalla Corte di cassazione in quella occasione è, tuttavia, solo apparentemente identica alla fattispecie di cui si controverte, in quanto in quel caso l’autore della appropriazione delle somme era il gestore del servizio di parcheggio a pagamento.

Il principio di diritto enunciato da questa sentenza non è, dunque, conferente nel caso di specie, nel quale l’imputato aveva solo il compito di vendere il tagliando del parcheggio, senza alcun compito di gestione delle aree di parcheggio, statutariamente riservata alla Polizia Municipale.

La giurisprudenza di legittimità ha, del resto, rilevato, in una fattispecie effettivamente analoga alla presente, che l’addetto a un servizio di riscossione del pedaggio per la sosta di autovetture in un parcheggio automatizzato di una azienda comunale, svolgendo semplici mansioni d’ordine, implicanti elementari nozioni tecniche e interamente predefinite (riscontro dell’importo del pedaggio indicato dal computer e relativa riscossione) non riveste la qualifica di incaricato di un pubblico servizio (Sez. 6, n. 9880 del 27/05/1998, Prigitano, Rv. 213046 – 1, fattispecie in tema di peculato).

Al ricorrente non può essere attribuita la qualifica di incaricato di pubblico servizio e, dunque, difetta in radice la qualifica soggettiva necessaria per ritenere integrato il delitto di peculato. L’accoglimento di questi motivi di ricorso, in ragione della loro valenza assorbente, esime dalla disamina delle ulteriori censure proposte dal ricorrente.

Alla stregua dei rilievi che precedono, la condotta di peculato contestata all’imputato deve essere qualificata come appropriazione indebita di cui all’art. 81, 646 cod. pen., aggravata dall’abuso di prestazione di opera ai sensi dell’art. 61 n. 11 cod. pen. Secondo la giurisprudenza di legittimità, agli effetti dell’aggravante di cui all’art. 61, n. 11 cod. pen., la relazione di prestazione d’opera corrisponde ad un concetto più ampio di quello di locazione d’opera a norma della legge civile e comprende ogni specie di attività, materiale ed intellettuale, che abbia dato luogo a quell’affidamento nel corso del quale si è verificata la condotta criminosa (Sez. 2, n. 39396 del 30/05/2019, Scarnera, Rv. 277048 -02, fattispecie in cui è stata ritenuta la sussistenza dell’aggravante con riferimento ad un broker assicurativo, autorizzato all’incasso, che si era appropriato dei premi riscossi per conto delle agenzie).