L’Alta Corte Disciplinare: un nuovo giudice speciale? (Marco Eller Vainicher)

Tra le varie obiezioni che vengono recentemente sollevate in relazione alla riforma costituzionale dell’Ordinamento Giudiziario c’è una presunta violazione dell’articolo 102 della Costituzione.

Riservando alla fine di questa breve nota la risposta definitiva potrebbe essere utile prima spendere due parole su ‘cosa preveda l’articolo 102’ e su ‘quale sia la natura dell’Alta Corte’.

L’articolo 102 vieta l’istituzione di giudici speciali e di giudici straordinari, consente esclusivamente di “istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura”.

Questo presuppone la necessità di chiedersi se l’Alta Corte sia un giudice di nuova istituzione e se sia un giudice speciale.

La prima ovvia considerazione è che non possa considerarsi un giudice di nuova istituzione, perché, in realtà, come la Corte costituzionale ci ha ricordato più volte in relazione alle Commissioni Tributarie, una revisione di un giudice già esistente, anche con nome, forma e poteri differenti, non costituisce istituzione di un nuovo giudice, dovendosi avere riguardo alla materia su cui giudica.

L’Alta Corte, dunque, è una semplice evoluzione della Sezione disciplinare del CSM, di cui riproduce la composizione (parte laica e parte togata e parte in rappresentanza del Potere neutro) e che, tutto sommato, è la normale conseguenza della scissione del CSM tra organo di autogoverno in senso stretto ed organo disciplinare.

Più complesso è il tema della qualità di giudice speciale, che richiede di comprendere se sia giudice e se sia speciale: la specialità di un giudice discende dal fatto che giudichi solo in una determinata materia, sottraendola alla giurisdizione ordinaria.

Questo è il problema principale: se da un lato l’Alta Corte giudica effettivamente di una unica materia, la disciplina, dall’altro non sottrae una fetta di giurisdizione al Giudice Ordinario, in quanto le sue competenze non rientrano né nella giurisdizione civile, né in quella penale.

Se così non fosse sarebbero giudici speciali altresì il CNF, la Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie, il TNA e tanti altri, tra cui, per esempio, le commissioni disciplinari militari o di pubblica sicurezza e persino la commissione di cui agli articoli 16 e ss. att. cpp, tutti organi destinati a subire la medesima incostituzionalità.

Allo stato non pare allo scrivente neppure essere un giudice speciale.

Venendo alla sua natura, per quanto la cosa possa suscitare molte discussioni nel merito, non ha neppure le caratteristiche per essere inquadrata negli organi giurisdizionali in senso stretto, o, se vogliamo, non pare avere natura di giudice, in quanto non verte in materia di impugnazione di condotte o di tutela di diritti, interessi legittimi o beni giuridici, ma di organo disciplinare, in quanto si occupa (appunto) dell’irrogazione di sanzioni disciplinari: è una giurisdizione disciplinare, come espressamente indicato nel testo del nuovo articolo 105.

Da ricordare che il procedimento di formazione delle decisioni sanzionatorie, quali sono quelle disciplinari, pur non essendo rimesse ad un giudice, se non in termini di impugnazione delle decisioni, è comunque diritto sanzionatorio a mente dell’articolo 6 Conv. EDU, per come interpretato dalla Corte EDU nella Sentenza Engels.

Sul punto è intervenuta anche la Corte Costituzionale con Sentenza 365/95, che ha qualificato il giudizio disciplinare, in quanto tale (il caso atteneva alla legge di principio sulla disciplina militare, ma la massima ricavabile è assai più lata), nel novero dei procedimenti amministrativi, ancorché con struttura analoga a quella della giurisdizione, per i quali, addirittura, il legislatore è facoltizzato a limitare l’impugnazione giurisdizionale, subordinarla ad adempimenti e addirittura comprimere il diritto di difesa (ad esempio escludendo la possibilità di patrocinio nel corso del giudizio amministrativo), fermo restando “un nucleo essenziale di valori inerenti ai diritti inviolabili della persona […] quando possono derivare per essa sanzioni che incidono su beni, quale il mantenimento del rapporto di servizio o di lavoro, che hanno rilievo costituzionale” (conformi 57 e 71/95).

Quindi no, l’Alta Corte non è un nuovo giudice speciale e non è un giudice speciale di nuova istituzione.

Ma, come promesso, l’argomento di maggior spessore è quello relativo al conflitto intrinseco: questo nuovo organo viene introdotto con legge costituzionale e dunque, per il principio di gerarchia delle fonti, consente alla legge posteriore di derogare o abrogare quella più risalente, a condizione di non trovarsi in contrasto con principi fondamentali dell’ordinamento o causare una manifesta illogicità nel dettato della Carta.

La norma prevede il doppio grado di giudizio di merito, il che porta a considerarla compatibile con la Convenzione EDU, dato che viene definita come giurisdizione, ancorché non si tratti, secondo questo autore, di un giudice (e tale non vien chiamato), ed in questo pare più garantista del testo attuale.

Impone l’incompatibilità con gli uffici di membro del Parlamento, del Parlamento Europeo, di un Consiglio Regionale e del Governo, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica e ufficio indicati dalla legge, con ciò garantendo i principi di terzietà ed imparzialità richiesti dall’articolo 6 della Convenzione EDU e dall’articolo 25 Cost ed anzi ampliando le garanzie previste dall’articolo 135 per i giudici della Corte costituzionale.

Da ultimo impone che sia la legge a determinare gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indicare la composizione dei collegi, stabilire le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte: in questo rispetta il combinato disposto degli articolo 24, 25 e 97 Cost per come interpretati dalla già citata sentenza 365/95 di “necessaria e previa definizione legislativa degli illeciti […] che si riferisce alla materia penale e non copre quindi la materia degli illeciti disciplinari (sentenza n. 100 del 1981; ordinanza n. 541 del 1988)”, ma che è “diretto a garantire la persona da arbitrarie sanzioni suscettibili di incidere su valori costituzionalmente tutelati, se non consente la trasposizione della penetrante esigenza di protezione propria della sfera penale – che, toccando la libertà personale, impone la puntuale e completa definizione dei comportamenti vietati e delle relative sanzioni -, richiede che anche nell’esercizio di altri poteri autoritativi, quali quelli propri della pubblica amministrazione in materia disciplinare, i comportamenti suscettibili di sanzione siano definiti in base alla legge”, nonché la natura di giudice naturale precostituito per legge.

Secondo la Corte, peraltro, il limite inderogabile è la generica definizione dell’illecito, non il suo contenuto puntuale: “Può permanere un ambito di elasticità nella puntuale configurazione e nella determinazione delle condotte sanzionabili, ma è sempre necessario, anche in coerenza con il principio di imparzialità dell’amministrazione, che esse siano riferibili a principi enunciati da disposizioni legislative o enucleabili dai valori che ispirano nel loro complesso le regole di comportamento che caratterizzano la scala di doveri propri della funzione esercitata”.

Anche sotto questo aspetto, dunque, la nuova norma non solo non si pone in contrasto con l’assetto complessivo della nostra Costituzione, ma addirittura, volendo considerare tale giudizio come meramente disciplinare, offre una garanzia in più rispetto al minimo tradizionalmente applicato.

Nemmeno l’essere composto da soggetti in minor parte di nomina (in questo caso presidenziale) ed in maggior parte estratto a sorte pare contrastare con norme già note alla nostra Costituzione, come nell’articolo 135, comma VII.

L’unico punto su cui si possa incentrare la discussione, dunque, è se questa Alta Corte sia o meno qualificabile come ‘giudice’.

Ciò detto mi permetto una nota personale: il fatto che questa norma non violi principi nazionali o sovranazionali non comporta che si tratti di una scelta ottimale e, francamente, a me, non piace.

Non ho mai fatto mistero, nel mio piccolo, di preferire il modello di cui agli articoli 16 e ss., att. cpp, con un giudizio affidato a magistrati della funzione ispettiva provenienti dal ruolo giudicante ed una accusa portata avanti da magistrati della funzione ispettiva provenienti dal ruolo requirente, estendendo tale giurisdizione anche agli avvocati (se non a tutti i professionisti di cui al DPR 137/12) e non ritengo di cambiare idea per il solo fatto che tale norma sia legittima.