A settembre dello scorso anno la rivista Diritto di difesa ha pubblicato Anomalie e disfunzioni del CSM ignorate dal Ministro Nordio a firma di Giuseppe Di Federico (consultabile a questo link).
L’Autore, scomparso pochi mesi fa, può essere definito a buon diritto l’artefice dell’inserimento della materia dell’Ordinamento giudiziario tra le discipline oggetto di insegnamento universitario ed è stato il primo docente insignito come professore ordinario della relativa cattedra.
Di Federico ha costantemente coniugato l’attività accademica con attività e ruoli di grande prestigio, tra i quali si segnala la sua designazione come componente elettivo di nomina parlamentare del Consiglio superiore della magistratura (di seguito CSM) nel quadriennio 2002/2006, e questa composita esperienza lo ha reso tra i massimi conoscitori italiani dell’ordinamento giudiziario.
Lo scritto citato in apertura è dunque lo specchio di una ricerca appassionata e di una sperimentazione concreta lunghe una vita intera ma anche la constatazione piuttosto amara di chi, avendo documentato segnali di allarme meritevoli di essere presi in considerazione, non ha avuto alcun riscontro nei decisori pubblici.
Ne raccomando convintamente la lettura integrale, solo in tal modo essendo possibile venire a contatto con i tanti episodi di vita vissuta che, unitamente agli studi, hanno guidato la riflessione dell’Autore.
Da qui in avanti, nell’impossibilità di andare oltre, mi limiterò ad elencare le principali anomalie e disfunzioni segnalate da Di Federico, servendomi della parole dell’Autore (evidenziate tra virgolette e in corsivo).
Dotazione organica del CSM
“Se poniamo a confronto la consistenza del personale amministrativo e tecnico che da molti anni serve di supporto all’attività del nostro CSM con quella dei due soli consigli dell’Europa occidentale che “governano” sia la magistratura giudicante che quella requirente, cioè Francia e Belgio, si può notare che mentre il CSM italiano ha un personale di supporto di circa 300 unità, la Francia e il Belgio ne hanno rispettivamente 21 e 44. Mentre in Italia ben 19 magistrati svolgono a tempo pieno funzioni di supporto all’attività del Consiglio, in Francia solo il segretario generale è un magistrato (peraltro non scelto dal CSM francese), mentre in Belgio non vi sono magistrati con funzioni di segreteria. Non solo. Mentre i consiglieri togati in Italia esercitano le loro attività consiliari a tempo pieno, i consiglieri togati in Francia e Belgio non vengono esonerati dal lavoro giudiziario. Sono differenze che riguardano una diversa concezione della natura dei consigli e delle loro attività. Quanto alla natura mi basti ricordare in primo luogo la risposta sommaria ma anche gravida di significato che mi diede un consigliere togato del CSM francese quando gli chiesi di commentare quelle due differenze. Il CSM francese, mi disse testualmente, non è “ni un ministère ni un monastère”, non è cioè “né un ministero né un monastero”.
La proporzione tra consiglieri laici e consiglieri togati sul piano operativo
“L’art. 104 della Costituzione prevede che il CSM sia composto, per la parte elettiva, da un terzo di consiglieri magistrati eletti dai colleghi (detti consiglieri togati) e da un terzo di consiglieri eletti dal Parlamento (detti consiglieri laici). Sotto il profilo formale questo corrisponde al vero nel senso che solo essi, partecipano al voto con cui il Consiglio decide in plenum. Tuttavia sotto il profilo funzionale le proporzioni cambiano radicalmente per il sostanzioso appoggio operativo che i componenti togati ricevono, in via privilegiata, dai 19 magistrati addetti al Consiglio. 19 magistrati che sono stati da loro stessi scelti su base correntizia e che quindi sono vincolati ai consiglieri togati delle diverse correnti dell’ANM presenti in Consiglio da un solido legame di corrente. A riguardo occorre sottolineare che essendo stati scelti intuito personae proprio dai Consiglieri togati che di loro dovranno servirsi, i 19 magistrati segretari sono di regola anche di notevoli capacità professionale e lavorativa oltre che di provata lealtà correntizia. Una lealtà correntizia evidenziata anche dal fatto che magistrati segretari e dell’ufficio studi partecipano spesso alle “riunioni programmatiche” di corrente periodicamente convocate informalmente dai consiglieri togati delle differenti correnti”.
Le risorse di cui dispone il CSM e l’espansione dei suoi poteri in settori di competenza dell’esecutivo e del legislativo
“Le nostre ricerche hanno evidenziato come nel corso degli anni il CSM abbia incrementato notevolmente l’ambito delle sue attività e dei suoi poteri rappresentandoli come un implicito portato di quelli previsti dalla Costituzione o giustificati, di volta in volta, come necessari a proteggere indipendenza esterna ed interna di pubblici ministeri e giudici. Lo ha fatto con sue interpretazioni delle norme costituzionali e ordinarie, lo ha fatto con i propri regolamenti, tutt’altro che rispettosi della riserva di legge prevista in Costituzione all’art.108 in materia di Ordinamento giudiziario. Lo ha fatto creando nel corso degli anni un articolato, invasivo e costoso sistema di organismi centrali e periferici, alcuni dei quali operano anche a livello sovrannazionale, che ho già descritto in altri scritti.
Nelle pagine che seguono mi occuperò solo di due aspetti dell’espansone delle attività del CSM e delle risorse di organico e finanziarie che l’hanno favorita, e cioè da un canto la creazione di nuovi organi del Consiglio per espletare funzioni che sono proprie del potere esecutivo e dall’altro l’espansione dei suoi poteri normativi e della sua influenza sulla funzione legislativa. Sono materie sostanzialmente estranee a quelle assegnate dalla Costituzione al CSM che alterano i confini tra le competenze dei tre poteri (giudiziario, legislativo ed esecutivo), pregiudicando gravemente la piena funzionalità della divisione dei poteri a livello operativo. Mostrerò anche come le risorse di personale e finanziarie concesse al CSM italiano, molto superiori a quelle degli altri CSM europei, abbiano consentito al nostro Consiglio di ampliare i propri compiti e poteri in piena e incontrollata autonomia”.
Note conclusive
“In questo articolo abbiamo visto che il nostro CSM gode di risorse umane e finanziarie di gran lunga superiori a quelle degli altri consigli della magistratura dell’UE. Nel confronto con i Consigli degli unici due paesi dell’Europa occidentale che, come in Italia, governano sia giudici che pubblici ministeri, cioè quelli di Francia e Belgio, abbiamo visto che il personale di supporto all’attività del CSM italiano è di quasi dieci volte superiore a quello degli altri due i consigli. Non solo, ma che a differenza degli altri due consigli, nel Consiglio italiano prestano la loro opera, a supporto dell’attività del Consiglio, ben 19 magistrati segretari selezionati su base correntizia su indicazione dei consiglieri togati delle varie correnti presenti in Consiglio. Una configurazione che da un canto viene di fatto ad alterare a livello operativo la proporzione tra consiglieri laici e togati a favore di questi ultimi, e dall’altro rende anche più penetrante e sistematica la rappresentanza e la tutela degli interessi correntizi in tutte le attività del CSM. Con riferimento ai componenti togati abbiamo anche visto che in Italia i consiglieri togati vengono esonerati completamente dal lavoro giudiziario mentre in Francia e Belgio seguitano a svolgere anche le loro funzioni giudiziarie […]
In questo scritto ho anche evidenziato che le più ampie risorse di personale e finanziarie hanno consentito al nostro CSM di estendere i suoi poteri ed attività in settori che sono propri dei poteri esecutivo e legislativo.
Nel settore dall’esecutivo perché con la creazione di una molteplicità di strutture gestionali di “autogoverno diffuso”, in cui vengono impiegati numerosi magistrati, il CSM si è formalmente autoassegnato anche il compito “istituzionale di garantire la funzionalità degli uffici giudiziari”, un compito che esercita senza portarne alcuna responsabilità, un compito che negli altri paesi dell’Europa occidentale, con una giustizia più efficiente della nostra, viene esercitato quasi esclusivamente da organi che ne rispondono di fronte al parlamento ed al paese. A riguardo ho anche indicato che da un canto l’autogoverno diffuso promosso dal CSM certamente sottrae sostanziose energie lavorative all’attività giudiziaria, dall’altro non esiste al momento nessuna evidenza empirica che esso sia funzionale ad una maggiore efficienza dell’apparato giudiziario.
Nel settore legislativo il CSM ha in vario modo affermato il suo riservato dominio sulla normativa in materia ordinamentale soprattutto con le sue circolari, che non solo definiscono in maniera dettagliata come quella normativa debba essere interpretata ed applicata, ma crea e applica norme che solo successivamente vengono approvate dal Parlamento come leggi ordinarie. A riguardo ho anche mostrato come la discrezionalità ed il dominio del CSM in materia ordinamentale è a volte tale da consentire al Consiglio di non applicare per molti anni una legge approvata dal Parlamento fino a quando Governo e Parlamento cambiano quella legge nel senso voluto dal CSM.
Oltre al dominio sulla interpretazione e applicazione delle norme ordinamentali il CSM opera attivamente per influire su tutta la legislazione riguardante lato sensu il settore giudiziario. Lo fa soprattutto con i suoi pareri sulle iniziative legislative governative e parlamentari, pareri che poi nutrono quella efficace filiera di influenza costituita dalla presenza dei magistrati ordinari in tutti i gangli decisionali dello Stato, una presenza che assume una particolare efficacia nella corte costituzionale ove la numerosa presenza di magistrati ordinari genera un sostanziale conflitto di interessi quando le eccezioni di costituzionalità sollevate negli uffici giudiziari riguardano gli interessi corporativi o i poteri della magistratura. A riguardo ho infine indicato come nell’esprime i suoi pareri in materia legislativa il CSM, si faccia portavoce di orientamenti formulati dal sindacato dei magistrati, e che questo legame di continuità tra le delibere dell’ANM e quelle del CSM, che è organo di rilevanza costituzionale, di fatto attribuisca al sindacato della magistratura un improprio rilievo istituzionale o forse anche costituzionale.
È a mio avviso ben difficile che le anomalie e disfunzioni del CSM considerate in questo articolo vengano sanate da un futuro riformatore. Tuttavia alcune di esse non potranno essere ignorate nel caso si addivenga, come preannunziato dal Ministro della giustizia Nordio, alla divisione delle carriere e alla creazione di due Consigli superiori, uno per la magistratura giudicante ed uno per quella requirente. In tal caso non si potrà evitare di decidere se duplicare in entrambi i consigli le strutture di autogoverno diffuso attualmente esistenti, e quindi anche i costi delle risorse umane e materiali ad esso relativi, oppure di mantenerli unificati per entrambi i consigli, a scapito dell’efficacia della stessa divisione delle carriere”.
Brevissime note di commento
Come anticipato, lo scritto del Professore Di Federico, tanto più dopo la sua scomparsa, è una sorta di lascito che non merita di finire nel dimenticatoio.
L’auspicio è che tanto i sostenitori quanto gli oppositori della riforma sulla separazione delle carriere ne tengano conto.
TERZULTIMA FERMATA 