A proposito di magistrati e politica: l’illecito disciplinare dell’iscrizione o partecipazione sistematica e continuativa a partiti politici (Vincenzo Giglio)

La norma

L’art. 3, comma 1, lettera h), d.lgs. n. 109/2006 (Ordinamento disciplinare dei magistrati) include tra gli illeciti disciplinari extra-funzionali l’iscrizione o la partecipazione sistematica o continuativa a partiti politici.

Due massime ricavate da altrettante decisioni di archiviazione del Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di cassazione

Le decisioni risalgono entrambe al 15 novembre 2021 e sono così rispettivamente massimate:

“Ai fini della integrazione dell’illecito di cui all’art. 3, lett. h), del d. lgs. n. 109 del 2006 per poter affermare l’esistenza di una partecipazione sistematica alla vita politica dei partiti è necessaria che vi sia la prova che il magistrato abbia tenuto un comportamento finalizzato alla formazione di un movimento nuovo, costituente, anch’esso, una diversa forma di partecipazione alla vita di un partito; difatti non si può desumere ciò dalla sola presumibile sussistenza di una lunga campagna elettorale e di contatti e approcci con partici politici e suoi appartenenti, se tali comportamenti non abbiano avuto una formale esternazione”.

“Ai fini della integrazione dell’illecito di cui all’art. 3, lett. h), del d. lgs. n. 109 del 2006 è necessaria l’esistenza di contatti continuativi e significativi con le forze politiche locali o nazionali o con appartenenti con il mondo associativo, non essendo sufficiente la loro presunzione dedotta dalla sola candidatura sostenuta da disparate liste elettorali”.

La giurisprudenza costituzionale

…Sentenza n. 224/2009

Con tale decisione la Consulta dichiarò non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 25 febbraio 2006, n. 109 sollevata, in riferimento agli articoli 2, 3, 18, 49 e 98 della Costituzione, dalla Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura.

Nella motivazione si legge così: “…nel bilanciamento tra la libertà di associarsi in partiti, tutelata dall’art. 49 Cost., e l’esigenza di assicurare la terzietà dei magistrati ed anche l’immagine di estraneità agli interessi dei partiti che si contendono il campo, l’art. 98, terzo comma, Cost. ha demandato al legislatore ordinario la facoltà di stabilire «limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici per i magistrati» (nonché per le altre categorie di funzionari pubblici ivi contemplate: «i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero»).

La Costituzione, quindi, se non impone, tuttavia consente che il legislatore ordinario introduca, a tutela e salvaguardia dell’imparzialità e dell’indipendenza dell’ordine giudiziario, il divieto di iscrizione ai partiti politici per i magistrati: quindi, per rafforzare la garanzia della loro soggezione soltanto alla Costituzione e alla legge e per evitare che l’esercizio delle loro delicate funzioni sia offuscato dall’essere essi legati ad una struttura partitica che importa anche vincoli gerarchici interni.

La norma impugnata ha dato attuazione alla previsione costituzionale stabilendo che costituisce illecito disciplinare non solo l’iscrizione, ma anche «la partecipazione sistematica e continuativa a partiti politici»: accanto al dato formale dell’iscrizione, pertanto, rileva, ed è parimenti precluso al magistrato, l’organico schieramento con una delle parti politiche in gioco, essendo anch’esso suscettibile, al pari dell’iscrizione, di condizionare l’esercizio indipendente ed imparziale delle funzioni e di comprometterne l’immagine.

Non è ravvisabile, pertanto, alcuna violazione dei parametri costituzionali invocati dal giudice rimettente, perché, nel disegno costituzionale, l’estraneità del magistrato alla politica dei partiti e dei suoi metodi è un valore di particolare rilievo e mira a salvaguardare l’indipendente ed imparziale esercizio delle funzioni giudiziarie, dovendo il cittadino essere rassicurato sul fatto che l’attività del magistrato, sia esso giudice o pubblico ministero, non sia guidata dal desiderio di far prevalere una parte politica.

In particolare, non contrasta con quei parametri l’assolutezza del divieto, ossia il fatto che esso si rivolga a tutti i magistrati, senza eccezioni, e quindi anche a coloro che, come nel caso sottoposto all’attenzione della Sezione disciplinare rimettente, non esercitano attualmente funzioni giudiziarie. Infatti, l’introduzione del divieto si correla ad un dovere di imparzialità e questo grava sul magistrato, coinvolgendo anche il suo operare da semplice cittadino, in ogni momento della sua vita professionale, anche quando egli sia stato, temporaneamente, collocato fuori ruolo per lo svolgimento di un compito tecnico…”.

…Sentenza n. 170/2018

Con tale decisione la Consulta dichiarò non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 49 e 98 della Costituzione, dalla sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così fu motivata la decisione:

“La questione che viene portata all’attenzione di questa Corte è se la fattispecie disciplinare prima ricordata, che punisce l’iscrizione o la partecipazione sistematica e continuativa ai partiti, si applichi anche ai magistrati che, esercitando il diritto di elettorato passivo, sono collocati fuori del ruolo organico della magistratura perché in aspettativa, come afferma testualmente la sezione disciplinare rimettente, «per motivi elettorali».

In tal modo, il giudice a quo costruisce la richiesta di una declaratoria di illegittimità costituzionale limitata ad una specifica ipotesi, quella del magistrato che, avendo chiesto l’aspettativa, partecipa ad elezioni o è eletto. Ma, in verità, la questione riguarda, più in generale, l’assunzione, in posizione di fuori ruolo, anche di incarichi, pur non elettivi, di natura politica (ministro nel Governo della Repubblica, assessore in esecutivi regionali o locali).

[…] L’art. 3, comma 1, lettera h), del d.lgs. n. 109 del 2006 sanziona innanzitutto l’iscrizione del magistrato al partito politico. Questa prima fattispecie disciplinarmente rilevante costituisce un dato oggettivo rivelatore della stabile e continuativa adesione a un determinato partito politico. Per quanto sia configurabile un’iscrizione cui non segua una partecipazione assidua e costante alla vita di partito, l’iscrizione – del resto normalmente rinnovata a scadenze periodiche – resta un atto solenne e formale, di significato certo, che non a caso il legislatore affianca, considerandola equivalente, ad una seconda fattispecie, ossia alla partecipazione non meramente saltuaria, ma sistematica e continuativa, alla vita di partito. Aggiungendo tali due aggettivi alla originaria versione della previsione di illecito disciplinare (che puniva «l’iscrizione o la partecipazione a partiti politici»), il legislatore (con l’art. 1, comma 3, lettera d, numero 2, della legge 269 del 2006) ha inteso delimitare il disvalore disciplinare alle sole ipotesi di un coinvolgimento non già occasionale, bensì rivelatore di uno schieramento stabile ed organico del magistrato con una delle parti politiche in gioco.

Questa Corte ritiene che non vi sia alcuna irrazionale discrasia, in pretesa violazione dell’art. 3 Cost., né alcuna lesione dei diritti fondamentali di natura politica di cui agli artt. 2, 18 e 49 Cost., e neppure alcun abuso della facoltà che l’art. 98, terzo comma, Cost. demanda al legislatore, nella circostanza per cui il divieto in esame si applica anche ai magistrati fuori ruolo perché collocati in aspettativa per lo svolgimento di un mandato elettivo o di un incarico politico.

Per i magistrati, infatti, un conto è l’iscrizione o comunque la partecipazione sistematica e continuativa alla vita di un partito politico, che la fattispecie disciplinare vieta, altro è l’accesso alle cariche elettive e agli uffici pubblici di natura politica che, a determinate condizioni (sentenza n. 172 del 1982), la legislazione vigente consente loro. Non è irragionevole, come opina la sezione disciplinare rimettente, operare una distinzione tra le due ipotesi, e perciò considerare non solo lecito, ma esercizio di un diritto fondamentale la seconda ipotesi, mantenendo al contempo quale illecito disciplinare la prima. Tanto più in un contesto normativo che consente al magistrato di tornare alla giurisdizione, in caso di mancata elezione oppure al termine del mandato elettivo o dell’incarico politico, va preservato il significato dei principi di indipendenza e imparzialità, nonché della loro apparenza, quali requisiti essenziali che caratterizzano la figura del magistrato in ogni aspetto della sua vita pubblica. Di tali principi il divieto disciplinare in questione è saldo presidio, e come tale esso non può che dirigersi nei confronti di ogni magistrato, in qualunque posizione egli si trovi.

[…] questa Corte non ignora che la rappresentanza politica, nella Costituzione repubblicana, è in principio rappresentanza attraverso i partiti politici, i quali, ai sensi dell’art. 49 Cost., sono le associazioni che consentono ai cittadini di concorrere, con metodo democratico, a determinare, anche attraverso la partecipazione alle elezioni, la politica nazionale (sentenza n. 35 del 2017).

Questa Corte è altresì consapevole della circostanza che, anche a prescindere dalle caratteristiche del sistema elettorale di volta in volta rilevante, nessun cittadino, nemmeno il cittadino-magistrato, si candida “da solo”. E, così come avviene per la candidatura alle elezioni politiche, amministrative od europee, anche l’assunzione di incarichi negli organi esecutivi di vario livello presuppone necessariamente un collegamento del nominato con i partiti politici.

Per quanto l’autorevolezza e la notorietà di un magistrato possano favorire candidature cosiddette “indipendenti”, anche queste ultime debbono nondimeno trovare spazio all’interno di liste di partito, e, ugualmente, le nomine di magistrati alle cariche di ministro o assessore sono tutt’altro che estranee alle scelte dei partiti.

Parimenti, non sfugge che l’esercizio del mandato elettivo o dell’incarico politico, per chiunque ne sia investito all’esito di una campagna elettorale o di una nomina, avviene abitualmente all’interno di una dialettica dominata dal confronto tra i partiti politici, secondo una logica corrispondente al complessivo disegno costituzionale.

Pertanto, la stessa iniziale accettazione della candidatura o della nomina, l’eventuale partecipazione ad una campagna elettorale, ed altre attività tipicamente richieste a coloro che concorrono per mandati ed incarichi di natura politica, presuppongono assai spesso contatti di varia natura con la vita dei partiti e dei movimenti politici e con le iniziative da questi assunte. E tali contatti, come è ovvio, proseguono nel corso dell’esercizio del mandato o dell’incarico.

Questi doverosi rilievi, tuttavia, non spostano i termini della questione e non depongono per l’accoglimento delle censure sollevate dalla sezione disciplinare rimettente. Al contrario, per il magistrato, deve restar fermo che il riconoscimento della particolare natura della competizione e della vita politica, alla quale gli è consentito a certe condizioni di partecipare, non può tradursi nella liceità né della sua iscrizione, né della sua partecipazione stabile e continuativa all’attività di un determinato partito, cui invece condurrebbe l’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sollevate”.

La “vicenda Emiliano”

Si intende per tale la controversia giudiziaria, nella quale si inserì anche l’appena citata sentenza n. 170/2018 della Corte costituzionale, che riguardò il Dr. Michele Emiliano nella sua doppia veste di magistrato ed esponente di punta del Partito Democratico (d’ora in avanti PD).

La sua ricostruzione è in larga parte mutuata da F. Dal Canto, “Magistrati e impegno politico: problemi e prospettive a partire dalla recente definizione della vicenda Emiliano”, in Giustizia Insieme, 21 luglio 2020 (consultabile a questo link).

Il 30 ottobre 2014 il Procuratore generale presso la Suprema Corte (d’ora in avanti PG) avviò l’azione disciplinare nei confronti del Dr. Emiliano addebitandogli di essere titolare di molteplici incarichi conferitigli dal PD ed assumendo che dagli stessi si desumesse la sua iscrizione a quel partito o, in ogni caso, la sua partecipazione sistematica e continuativa al medesimo.

È bene ricordare che l’incolpato era stato eletto sindaco del Comune di Bari nel giugno del 2004 e designato segretario regionale del PD ad ottobre del 2007.

I conti sono presto fatti: l’incolpazione avvenne quando erano già passati più di dieci anni dal primo evento e sette anni dopo il secondo.

Tale constatazione fu alla base di uno dei motivi del ricorso per cassazione del Dr. Emiliano.

La sua difesa dedusse infatti, tra l’altro, la nullità della decisione impugnata in virtù dell’omessa presa d’atto della decadenza del PG dall’azione disciplinare e della conseguente violazione dell’art. 15, comma 1, Ordinamento disciplinare, il quale prescrive che l’azione medesima sia esercitata entro un anno dalla notizia del fatto.

Le Sezioni unite civili, pronunciatesi con la sentenza n. 8906/2020, respinsero il motivo con una motivazione che non si esita a definire contorta.

Sostennero infatti che la notizia del fatto dalla quale decorre il termine annuale deve essere circostanziata, cioè tale da assicurare una conoscenza certa di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito disciplinare.

Aggiunsero che solo dopo l’acquisizione di un dettagliato reportage giornalistico (dicembre 2013) e di un esposto particolareggiato (marzo 2014) il PG era finalmente entrato in possesso di una notizia circostanziata.

Negarono infine la qualifica di fatto notorio ai tanti articoli di stampa pubblicati fin dal 2007 che attestavano con chiarezza cristallina come il Dr. Emiliano fosse divenuto, particolarmente con la sua nomina a segretario regionale del PD, a tutti gli effetti un dirigente di quel partito, limitandosi a concedere che la relativa circostanza potesse essere nota solo in cerchie di persone molto vicine al magistrato.

Una sentenza funambola, quella delle Sezioni unite civili, rispetto alla quale si concorda con il giudizio di Francesco Dal Canto nell’articolo citato in apertura di paragrafo: “La sensazione, in definitiva, è che la Corte di cassazione abbia inteso mettere una pezza alla scarsa reattività della Procura generale nell’avviare l’azione e che, d’altra parte, il procedimento disciplinare sia stato in effetti promosso non quando il fatto è divenuto concreto e certo ma quando concreta e certa è divenuta la sua rilevanza mediatica e politica”.

Note conclusive

Insegna molto la considerazione che in ambito giudiziario si ha dell’illecito disciplinare oggetto di questo post.

Le fonti citate suggeriscono una sua sistematica sottovalutazione, attuata, come talvolta accade nella giurisprudenza della Sezione disciplinare del CSM e nelle linee guida e nelle prassi operative del PG presso la Cassazione, attraverso l’uso disgiunto o congiunto di più strumenti: l’inerzia o la lentezza dell’iniziativa disciplinare, la proliferazione delle condizioni solo in presenza delle quali un fatto acquisisce rilievo disciplinare, l’ingiustificata chiamata in causa della Corte costituzionale cui, peraltro, segue l’oblio delle sue argomentazioni e infine, ultimo ma non ultimo, il diverso atteggiarsi delle vicende disciplinari secondo che possiedano oppure no un rilievo mediatico.

Viene in mente l’immagine di  un “potere ruvido” che il neoeletto Procuratore generale presso la Corte Suprema ha evocato in un suo studio sull’azione disciplinare verso i magistrati (cfr. P. Gaeta, La titolarità dell’azione disciplinare nei confronti dei magistrati: tracce storiche e normative di un potere ruvido, in Sistema Penale, 17 aprile 2023, consultabile a questo link).

Può essere che quel potere sia e sia stato talvolta ruvido ma nei casi di cui si parla sembra più appropriato parlare di un potere morbido.

Pare infine di scorgere una contraddizione di fondo: si sottovaluta la fenomenologia dei vari modi in cui un magistrato può accostarsi alla politica, perfino quando ne diventi parte attiva o protagonista, ma al tempo stesso, come gli eventi di questo periodo dimostrano, la parte magistratuale si riveste del mantello della propria autonomia e indipendenza e non esita a ricorrere ad argomentazioni demonizzanti verso la controparte.

Dove mai sarà la logica?