Cassazione penale, Sez. 4^, sentenza n. 31141/2025, 10/17 settembre 2025, è rappresentativa degli effetti prodotti dall’abrogazione del delitto di abuso d’ufficio.
Provvedimento impugnato
Con ordinanza del 5 luglio 2024 il Tribunale aveva rigettato l’appello della locale Procura avverso l’ordinanza del GIP che aveva respinto la richiesta di applicazione del sequestro preventivo a carico di PFP.
La predetta ordinanza era stata annullata con rinvio dalla terza sezione penale della Suprema Corte con la sentenza n. 34419/2024 del 5 luglio 2024.
Il tribunale, in sede di rinvio, ha dichiarato inammissibile l’appello con ordinanza del 6 febbraio 2025.
Sintesi del procedimento
PFP, inizialmente titolare di una concessione demaniale marittima di 13 mq. rilasciatagli nel luglio del 2003 dalla Regione XXX per un manufatto di facile rimozione adibito ad attività turistico-marinare, aveva acquisito acquisiva due ulteriori concessioni: la prima del 10 settembre 2017 e valida fino al 31 dicembre 2012, ad opera della Regione XXX, di 287 mq. per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio vario e sosta unità da diporto, e la seconda del 22 luglio 2010 e valida sino al 31 dicembre 2015, ad opera del Comune di XXX, di 15 mq. per un manufatto di facile rimozione adibito ad attività turistico- marinare.
L’interessato chiedeva ed otteneva di unificare le due concessioni del 2007 e del 2010 in unica concessione, la n. 02 del 27/04/2018, emessa dal Comune di XXX, inizialmente valida sino al 31.12.2020, poi prorogata sino al 31.12.2023.
Con delibera del Consiglio comunale di XXX n. 6 del 07/05/2020 veniva adottato il piano comunale di spiaggia della città di XXX all’esito di un iter che aveva contemplato una prima delibera del Consiglio comunale di XXX n. 26 del 14/06/2017 di approvazione di una prima stesura del piano, la valutazione delle 19 osservazioni presentate da cittadini e titolari di concessioni demaniali con delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018, l’acquisizione dei pareri dei vari enti interessati.
Con sentenza n. 2091 del 17/11/2022 il T.A.R. competente dichiarava inammissibile il ricorso principale proposto da PFP avverso le delibere consiliari n. 26 del 14/06/2017 e n. 22 del 04/04/2018 e rigettava il ricorso per motivi aggiunti dello stesso ricorrente avverso ulteriori provvedimenti relativi all’iter di formazione del piano comunale di spiaggia nonché avverso la delibera consiliare n. 6 del 07/05/2020 di adozione conclusiva del piano.
Il T.A.R., con la predetta sentenza e con riferimento alla principale questione sollevata dal ricorrente circa la corretta estensione delle CDM 13 e 11 in danno della CDM 12 collocata in mezzo alle prime due, dopo aver precisato al punto 15.3.3 che l’art. 12, comma 2, punto IV della legge reg. n. 17/2005 dispone che il piano comunale di spiaggia debba contenere «la planimetria catastale aggiornata con la indicazione della destinazione d’uso di tutte le aree del demanio marittimo occupate sia in concessione, sia abusivamente o che siano oggetto di contenzioso, ivi inclusi gli arenili di nuova formazione non ancora riportati in catasto», al punto 15.4.4, con riferimento alla concessione demaniale marittima n. 5 del 07/08/2013 in favore del controinteressato AA di mq 1520 contestata da FPP, richiamava nuovamente l’art. 12 legge reg. n. 17/2005 e gli artt. 3 e 4 P.I.R. che impongono di “calare” nel piano comunale di spiaggia le concessioni demaniali turistico-ricreative esistenti non precarie, rendendo così doveroso per il Comune di XXX inserire nel piano la suddetta concessione (n. 5 del 07/08/2013) per tutta l’estensione e con il contenuto ivi previsto, ribadendo che «fintanto che una concessione (CDM 13, CDM 11, CDM 12 o qualsiasi altra) sia esistente … è legittimo e doveroso che questa venga inserita tal quale all’interno del piano».
Con delibera della Giunta comunale di XXX n. 100 del 10/05/2023, preso atto della sentenza del T.A.R. n. 2091/2022 e considerato che erano venute meno le motivazioni che avevano indotto il tecnico redattore del piano a considerare la CDM 12 relativa a FPP come “soggetta a contenzioso”, si disponeva di ripristinare la pianificazione così come prevista in fase di adozione della delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018 relativa alla CDM 6 12 e alle CDM limitrofe, dando incarico al redattore del piano di elaborare le nuove tavole progettuali e le norme tecniche di attuazione.
Con provvedimento ex art. 321 cod., proc. pen. in data 08/06/2023 veniva sequestrata a carico di PFP un’area demaniale marittima di mq 1.300, occupata abusivamente in ampliamento dell’area assentita con concessione demaniale marittima n. 2 del 27/04/2018 con 89 ombrelloni, 100 sdraio, cabine smontate, pedana in legno e due docce poggiate su mattonelle a secco, recinzione in legno avente dimensione di m 26,50 x h 1,40, con annessa struttura in legno di m 2,80 x 3,00 recante l’insegna “Lido XXX”; venivano sequestrate, inoltre, delle opere non autorizzate realizzate nell’area assentita dalla concessione n. 2 del 27/04/2018, segnatamente tre strutture in legno di varie dimensioni con coperture in cannucciato.
Con delibera del Consiglio comunale di XXX n. 16 del 28/06/2023, si approvavano gli elaborati progettuali del piano comunale di spiaggia come adeguati e modificati a seguito delle indicazioni della delibera di Giunta n. 100 del 10/05/2023, confermando la delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018.
Con provvedimento n. 6 del 06/07/2023 il responsabile del settore del Comune di XXX concedeva licenza suppletiva a PFP riguardante l’area demaniale marittima di complessivi mq 1648 allo scopo di adibirla quale area scoperta per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio varo e sosta di unità da diporto, compreso il mantenimento del manufatto originario di mq 15 e il nuovo manufatto di mq 16.
In tale contesto, il PM avanzava la richiesta di applicazione della misura cautelare interdittiva dai pubblici uffici per la durata di un anno a carico di PVP e MP, ritenuti concorrenti nel reato di cui all’art. 323 cod. pen., per aver intenzionalmente procurato ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuavano margini di discrezionalità, nonché il sequestro preventivo dell’area demaniale oggetto della concessione suppletiva e dell’area già oggetto di concessione demaniale n. 2 del 27/04/2018.
Tale richiesta è stata, però, disattesa dal GIP ed il PM ha proposto appello cautelare.
Il Tribunale cautelare, sul presupposto che l’area oggetto di occupazione illegittima da parte di PFP fosse quella antistante alla porzione di area oggetto della concessione assegnata allo stesso (il cd. fronte mare), ha ritenuto che il rilascio della concessione suppletiva non fosse eziologicamente collegato al sequestro, ma giustificato dalle lungaggini di una procedura che ha condotto all’ampliamento in forza di una concessione demaniale preesistente, aggiungendo inoltre, in conformità al G.I.P., che l’adozione del provvedimento di concessione suppletivo era il frutto dell’esercizio di un potere pubblico dotato di margini di discrezionalità rimesso alla p.a. ex art. 24 d.P.R. n. 328/1952 e che, conseguentemente, non sussistevano gli elementi costitutivi del delitto di abuso d’ufficio contestato, tanto sotto il profilo oggettivo della “violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”, quanto sotto il profilo soggettivo del dolo intenzionale richiesto dall’art. 323 cod. pen.
Proposto ricorso per cassazione da parte del PM, il collegio della terza sezione penale della S. C., con la sentenza citata in apertura, ha ritenuto che “i profili di evidente illegittimità da cui è affetto il provvedimento amministrativo inficiano la tenuta logica e strutturale della motivazione dell’ordinanza impugnata, anche in ordine all’elemento soggettivo richiesto dall’art. 323 cod. pen., dovendosi tener conto delle peculiari caratteristiche del caso di specie, nonché dell’anomala cadenza temporale che ha scandito i passaggi dell’azione della Pubblica Amministrazione con riferimento alla definizione della procedura amministrativa riguardante la concessione suppletiva, risoltasi in soli due giorni” con conseguente annullamento con rinvio per nuovo giudizio.
Con l’ordinanza oggi impugnata il giudice del rinvio, preso atto che medio tempore è intervenuta l’abrogazione del delitto di abuso d’ufficio e ritenuto che l’istanza di applicazione della misura cautelare reale era fondata solo su tale titolo di reato, ha dichiarato inammissibile l’appello del PM.
Ricorso per cassazione
Avverso detta ordinanza la Procura della Repubblica ha proposto ricorso per cassazione articolato in un solo motivo con cui lamenta la motivazione omessa o illogica.
Assume che, contrariamente a quanto ritenuto nel provvedimento impugnato, dalla lettura completa della richiesta cautelare del PM si evince il riferimento anche a reati ulteriori rispetto a quello abrogato.
Decisione della Suprema Corte
Il ricorso è infondato.
Dalla richiesta di misure cautelari avanzata dalla Procura distrettuale al GIP in data 7 agosto 2023 in cui si chiedeva, tra l’altro, anche il sequestro preventivo dell’area demaniale oggetto di concessione suppletiva in favore di PFP e dell’area demaniale già oggetto di concessione demaniale in favore del medesimo, emerge per tabulas che la stessa è stata avanzata in riferimento alla contestazione di abuso d’ufficio.
Ne deriva che correttamente il Tribunale del riesame, in virtù dell’intervenuta abrogazione del reato di cui all’art. 323 cod.pen., ha ritenuto di non poter fondare ex officio il titolo cautelare su contestazioni non formulate dalla locale Procura.
In conclusione, il ricorso va rigettato.
Brevi note conclusive
Nel caso sottostante alla decisione annotata sono presenti tutte le abituali componenti delle vicende nelle quali affiorano dubbi attorno a provvedimenti di una pubblica amministrazione: una concessione demaniale suppletiva attribuita in fretta e furia, un dibattito-conflitto sull’esistenza di un potere discrezionale dell’ente locale concedente, visioni e soluzioni giudiziarie contrastanti, un procedimento cautelare reale snodatosi in plurimi passaggi (richiesta di sequestro del PM, rigetto del GIP, conferma del rigetto ad opera del Tribunale, ricorso per cassazione della Procura, annullamento con rinvio dell’ordinanza di conferma del Tribunale ad opera della Cassazione, dichiarazione di inammissibilità dell’appello da parte del Tribunale in sede di rinvio, nuovo ricorso per cassazione della Procura, rigetto del suo ricorso da parte della Cassazione).
Che dire?
Se l’abuso d’ufficio non fosse stato abrogato, la storia sarebbe stata ovviamente diversa e non solo per il subprocedimento cautelare.
Quello principale sarebbe andato avanti e vi sarebbero state riproposte, in connessione alla contestazione dell’abuso d’ufficio, tutte le questioni legate alla natura ed all’uso dei poteri della pubblica amministrazione, non solo quelle già affacciatesi ma anche tutte le altre che una materia così complessa tecnicamente è in grado di suscitare.
La giustizia penale sarebbe stata impegnata per anni e non è affatto detto che sarebbe riuscita a produrre un risultato apprezzabile.
Amministratori o dipendenti pubblici sarebbero stati esposti anch’essi per anni a tutti gli effetti penali ed extrapenali delle imputazioni loro contestate e delle relative delibazioni giudiziarie, anche quelle ben lontane dalla definitività.
Sullo sfondo sarebbero stati sempre latenti il tema dell’autonomia della pubblica amministrazione e del controllo della magistratura e il rischio di straripamenti di quest’ultima in ciò che spetta alla prima.
Ne sarebbe valsa la pena?
E magari, potrebbe essere una forma di pigrizia intellettuale limitarsi a rimpiangere la pena perduta e nel frattempo dimenticare i tanti deterrenti non penali già esistenti e disponibili che possono efficacemente incidere in vicende del genere?
TERZULTIMA FERMATA 