Terzultima Fermata segue da tempo l’iter della controversia Cavallotti ed altri c. Italia, in avanzato corso di svolgimento dinanzi la prima sezione della Corte europea dei diritti umani (di seguito, più semplicemente, Corte).
Lo ha fatto con un primo post del 31 agosto 2023 (consultabile a questo link) che ha preso spunto dal provvedimento interlocutorio, pubblicato tre giorni prima, mediante il quale la Corte ha posto vari quesiti alle parti.
Ad esso è seguito un secondo post del 17 giugno 2025 (consultabile a questo link) con cui si è data notizia del deposito presso la cancelleria della Corte del parere legale indipendente, redatto a richiesta dei ricorrenti dal Prof. Paulo Pinto de Albuquerque, sulle questioni giuridiche essenziali per il giudizio, a partire dalla legittimità della confisca senza condanna nelle procedure di prevenzione patrimoniale.
Si è appreso successivamente che la Corte ha respinto la richiesta di acquisirlo, trattandosi di atto non richiesto.
Si è appreso inoltre che i ricorrenti hanno chiesto la rimessione della controversia alla Grande Camera e che il collegio della prima sezione non si è ancora pronunciato al riguardo.
Il parere di Paulo Pinto de Albuquerque
È da poco disponibile la traduzione in lingua italiana del parere, allegata alla fine del post.
A dispetto della mancata acquisizione, l’autorevolezza indiscussa dell’Autore e la sua specifica ed elevata competenza nella materia preventiva sono ben più di quanto basti per inserire il documento tra le fonti dottrinali da tenere in considerazione ove si vogliano decrittare gli aspetti problematici sui quali la Corte dovrà pronunciarsi per la soluzione del caso e che, comunque, sono già alla sua attenzione come è dimostrato dai quesiti posti con il citato provvedimento interlocutorio.
Avvertenze preliminari
Si prenderanno in considerazione soltanto le parti di interesse dogmatico, con esclusione quindi di quelle riepilogative delle circostanze del caso (parte IV, lettera A) e del quadro normativo di riferimento interno e sovranazionale (parte IV, lettera B).
Quanto a quest’ultimo, è opportuno comunque evidenziare che l’Autore, oltre che ricostruirlo in modo straordinariamente capillare, ha avviato già in questa parte il suo lavoro di scavo e messa in chiaro delle plurime, vistose e irriducibili contraddizioni che inficiano la visione complessiva dei poteri pubblici italiani – nessuno escluso – nella materia preventiva e ne implicano l’inaccettabilità e l’isolamento nell’ambito eurounitario.
È quindi innegabile che anche questa parte sia un segmento essenziale del parere di Pinto de Albuquerque.
Nell’impossibilità di trattarlo autonomamente ed approfonditamente, se ne raccomanda vivamente la lettura integrale.
Saranno evidenziati tra virgolette e in corsivo i passaggi del parere riportati letteralmente che abbonderanno nella parte descrittiva del parere.
Le eventuali interruzioni saranno segnalate dal simbolo […].
I neretti sono una mia aggiunta enfatica per sottolineare passaggi che reputo di particolare significatività.
Il mandato conferito dai ricorrenti
A Pinto de Albuquerque è stato chiesto di “redigere un parere legale indipendente sull’articolo 6 (presunzione di innocenza) e sull’articolo 7 (confisca in assenza di accertamento della responsabilità penale) della Convenzione europea dei diritti umani e sull’articolo 1 del Protocollo n. 1 (assenza di base legale prevedibile e carattere sproporzionato della confisca), da utilizzare nei procedimenti nazionali e davanti alla Corte europea dei diritti umani”.
Sono state invece espressamente escluse dal mandato “le doglianze relative all’iniquità del procedimento ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione, diversi dalla presunzione di innocenza (ad esempio, la mancanza di un’udienza pubblica e l’irragionevolezza del tempo trascorso tra il sequestro di prevenzione e la confisca di prevenzione), nonché la doglianza relativa all’interferenza con l’articolo 8 della Convenzione (confisca della casa familiare)”.
La metodologia seguita
“La metodologia del Parere sarà quella di una ibridazione incrociata e aperta tra la giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani, della Corte di giustizia dell’Unione europea e della Corte costituzionale italiana e della Corte di cassazione, che hanno svolto un ruolo fondamentale nella configurazione della confisca di prevenzione sin dalla sua introduzione. Pertanto, questa metodologia respinge una visione costituzionale ristretta secondo cui la Costituzione e la legge italiana delineerebbero un corpus autosufficiente di garanzie per la confisca di prevenzione, senza nulla da apprendere dal diritto europeo dei diritti umani, in particolare dalla Convenzione europea dei diritti umani e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”.
Non sono parole scritte come puro enunciato formale e basta un esempio per comprenderlo:
“151. Sebbene il consenso europeo emergente sulla natura penale della confisca senza condanna si stia consolidando da oltre dieci anni, il diritto italiano e la giurisprudenza nazionale non lo hanno ancora recepito, rimanendo ancorati alla controversa sentenza n. 24/2019 della Corte costituzionale e alla sua qualificazione per via ermeneutica delle misure di confisca di prevenzione come strumenti di diritto civile (si veda Parte IV-C-2-b).
152. Alla luce di questa dissonanza tra il consenso europeo sopra menzionato e il diritto e la giurisprudenza italiani, si presentano due opzioni: o la giurisprudenza italiana riconosce che alla confisca di prevenzione prevista dalla Legge n. 575/1965 e successive modifiche e dal Codice Antimafia si applicano le garanzie del diritto penale e processuale penale, oppure il legislatore italiano dovrà creare una nuova forma di confisca di prevenzione conforme al diritto dell’Unione europea, dotata delle adeguate garanzie penalistiche e processuali. In ogni caso, i tribunali italiani non possono aspettarsi assistenza giudiziaria reciproca nell’ambito dell’Unione europea nell’esecuzione degli attuali provvedimenti di confisca di prevenzione, poiché questi non rispettano il diritto dell’Unione europea in materia di diritti umani, in particolare il principio della presunzione di innocenza e il diritto al silenzio, e pertanto non soddisfano i requisiti del Regolamento 2018/1805 del Parlamento europeo e del Consiglio sul reciproco riconoscimento dei provvedimenti di congelamento e confisca.
153. L’Italia rischia di rimanere isolata nel contesto dell’Unione europea se manterrà la confisca di prevenzione nella sua forma attuale. Un esempio significativo di tale isolamento è rappresentato dalla sentenza della Corte d’appello di Aix-en-Provence del 28 marzo 2017, n. 2017/152, che ha deciso di non ordinare l’esecuzione nel territorio francese del decreto di confisca di prevenzione del Tribunale di Milano del 3 giugno 2009, confermato con decreto della Corte d’appello di Milano del 14 aprile 2011, poiché i tribunali penali italiani avevano successivamente assolto la persona interessata con sentenze del 27 settembre 2010 e dell’11 settembre 2014”.
La riassunzione delle questioni poste dalla Corte nel provvedimento interlocutorio
Il parere (parte V) passa in rassegna ciascuna delle domande che la Corte ha posto alle parti nel provvedimento interlocutorio del 28 agosto 2023 e le relative osservazioni del Governo italiano ed espone conclusivamente l’opinione del suo Autore.
Lo si seguirà nelle linee essenziali di questo percorso.
Prima di procedere oltre, si riporta per comodità dei lettori il testo integrale delle questioni e degli specifici punti sui quali la Corte ha sollecitato l’interlocuzione delle parti:
“1. Tenendo conto che il primo gruppo di ricorrenti è stato assolto dall’accusa di partecipazione ad un’associazione per delinquere di tipo mafioso, le decisioni dei tribunali nazionali sono state il riflesso dell’opinione che essi fossero colpevoli, nonostante l’assenza di un formale accertamento di colpevolezza? Se è così, c’è stata una violazione della presunzione di innocenza, garantita dall’articolo 6 § 2 della Convenzione (si veda Allen c. Regno Unito [GC], n. 25424/09, CEDH 2013 e, mutatis mutandis, Geerings c. Paesi Bassi, n. 30810/03, § 47, 1° marzo 2007)?
2. Tenuto conto della qualificazione dell’atto impugnato secondo il diritto e la giurisprudenza nazionali (si confronti, inter alia, Corte di cassazione, sentenze n. 18 del 3 luglio 1996, n. 57 dell’8 gennaio 2006, n. 39204 del 17 maggio 2013 e n. 4880 del 2 febbraio 2015; contra, sentenza n. 14044 del 25 marzo 2013; v. anche, inter alia, Corte costituzionale, sentenza nn. 21 del 9 febbraio 2012, e n. 24 del 24 febbraio 2019), della sua natura e del suo scopo, delle procedure implicate nella sua realizzazione e attuazione e della sua gravità, la confisca dei beni dei ricorrenti ai sensi dell’articolo 24 del decreto n. 159 del 2011 costituisce una “sanzione” penale ai sensi dell’articolo 7 § 1 della Convenzione (confronta Arcuri c. Italia (dicembre), n. 52024/99, § 2, CEDU 2001-VII, Capitani e Campanella c. Italia, NO. 24920/07, § 37, 17 maggio 2011, Gogitidze e altri c. Georgia, NO. 36862/05, § 121, 12 maggio 2015, e, mutatis mutandis, Balsamo c. San Marino, nn. 20319/17 e 21414/17, § 58 e segg., 8 ottobre 2019, e G.I.E.M. S.R.L. e altri c. Italia [GC], nn. 1828/06 e altri 2, §§ 214 e segg., 28 giugno 2018)?
In caso affermativo, vi è stata violazione dell’articolo 7 della Convenzione a causa del provvedimento di confisca nonostante l’assoluzione del primo gruppo di ricorrenti dell’accusa di partecipazione ad un’associazione a delinquere di tipo mafioso organizzazione (vedi G.I.E.M. S.R.L. e altri, sopra citata, § 251)?
3. La contestata interferenza nel pacifico godimento dei beni dei ricorrenti è stata fondata su una legge sufficientemente prevedibile, come richiesto dall’art. 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione?
In caso affermativo, l’ingerenza è stata necessaria e proporzionata?
Le parti sono invitate ad affrontare i seguenti punti:
a) se, alla luce dell’assoluzione del primo gruppo di ricorrenti dall’accusa di partecipazione ad un’associazione per delinquere di tipo mafioso, siano stati giustificati l’accertamento di una pericolosità qualificata e la conseguente confisca dei beni;
b) se le autorità nazionali abbiano dimostrato in modo motivato che i beni di proprietà del secondo gruppo di ricorrenti appartenessero effettivamente al primo gruppo di richiedenti, sulla base di un valutazione obiettiva degli elementi di fatto e senza fare affidamento su un semplice sospetto;
c) se le autorità nazionali abbiano dimostrato in modo motivato che i beni confiscati potessero essere di illecita provenienza, sulla base di una valutazione oggettiva degli elementi di fatto e senza fare affidamento su un semplice sospetto, anche alla luce della data della loro acquisizione (si veda Todorov e altri c. Bulgaria, nn. 50705/11 e altri 6, § 215);
d) se l’inversione dell’onere della prova circa la lecita provenienza di beni acquisiti molti anni prima abbia imposto un onere eccessivo ai ricorrenti (si veda Todorov, sopra citato, § 202 e, mutatis mutandis, Dimitrovi c. Bulgaria, n. 12655/09, § 46, 3 marzo 2015?
e) se ai ricorrenti sia stata concessa una ragionevole opportunità di presentare le loro argomentazioni davanti ai tribunali nazionali e se questi abbiano esaminato le prove prodotte dai ricorrenti (G.I.E.M. S.R.L. e altri, sopra citata, § 302; Telbis e Viziteu contro Romania, n. 47911/15, § 78, 26 giugno 2018)”.
Questioni 1 (presunzione di innocenza) e 2 (natura della confisca di prevenzione)
Per Pinto de Albuquerque:
“176. La prima questione sembra presupporre che, nel presente caso, trovi applicazione soltanto il cosiddetto secondo aspetto del principio della presunzione di innocenza, delineato nel caso Allen, ossia quello relativo alla tutela della reputazione della persona una volta concluso il procedimento penale; e implicitamente che il primo aspetto del principio della presunzione di innocenza, relativo al ruolo di tale garanzia nel contesto del procedimento penale stesso – ad esempio in relazione alla ripartizione dell’onere della prova e all’uso di presunzioni – non trovi applicazione nel presente caso (si veda, su questi due aspetti del test Allen, Allen c. Regno Unito [GC], n. 25424/09, 12 luglio 2013). Per implicazione logica, ciò significherebbe che il procedimento di confisca di prevenzione oggetto del presente caso non presupponga un’accusa penale secondo i criteri fissati nella giurisprudenza Engel.
177. Il Governo ha interpretato la prima questione in questo senso (si veda il paragrafo 77 delle Osservazioni del Governo).
178. Tuttavia, i ricorrenti hanno lamentato che l’intero procedimento di prevenzione, incluso il decreto di sequestro del 1999 emesso quando il procedimento penale era ancora pendente, ha violato la loro presunzione di innocenza, in particolare per la ripartizione ingiusta dell’onere della prova e per l’uso di presunzioni eccessive. Inoltre, per una corretta valutazione dell’equità del procedimento interno, il primo aspetto del principio della presunzione di innocenza secondo il test Allen è più importante del secondo, e la Corte non dovrebbe sottrarsi all’obbligo di discutere e decidere pienamente sull’esatta questione sollevata dai ricorrenti.
179. Pertanto, la Corte è chiamata a stabilire non solo se il decreto di confisca del 2011, il decreto della Corte d’appello del 2014 e la sentenza della Corte di cassazione del 2015 abbiano utilizzato un linguaggio che rifletteva l’opinione dei giudici secondo cui i ricorrenti facenti parte del primo gruppo fossero colpevoli dei reati per i quali erano stati definitivamente assolti con la sentenza della Corte d’appello del 2010, e se, così facendo, abbiano danneggiato la loro reputazione sociale, ma, più in generale, se l’intero procedimento di prevenzione, avviato nei confronti delle persone proposte nel 1999 e conclusosi nel 2015, abbia rispettato la loro presunzione di innocenza.
180. In definitiva, i ricorrenti chiedono alla Corte se il principio della presunzione di innocenza si applichi all’intero procedimento di confisca di prevenzione o, detto in altri termini, se tale procedimento implichi la contestazione di un’accusa penale e sia quindi soggetto al principio sancito dall’articolo 6 § 2.
Immediatamente di seguito Pinto de Albuquerque chiarisce che:
“181. Tuttavia, la successiva questione relativa all’articolo 7 riguarda la natura della confisca di prevenzione in quanto sanzione. La trattazione di entrambe le questioni giuridiche – se il procedimento di confisca di prevenzione presupponga un’accusa penale e se la confisca di prevenzione costituisca una sanzione penale – presenta numerosi punti di sovrapposizione.
182. Per ragioni logiche, nel rispondere alla seconda questione formulata dalla Corte, affronterò dapprima la questione sostanziale della natura della confisca di prevenzione come sanzione penale, e trarrò di conseguenza le implicazioni logiche per la questione procedurale se il procedimento di confisca di prevenzione presupponga un’accusa penale”.
Questione n. 3 (legalità, necessità e proporzionalità dell’ingerenza)
“184. La terza questione formulata dalla Corte è complessa. Oltre alle tradizionali questioni relative alla legalità, necessità e proporzionalità dell’interferenza con il pacifico godimento dei beni da parte dei ricorrenti, essa include altre cinque questioni specifiche connesse alle circostanze di fatto del caso. Tratterò inoltre, ovviamente, la questione dello scopo legittimo dell’interferenza, che la Corte non ha formalmente sottoposto alle parti”.
Le ulteriori domande
“185. Quanto alle questioni specifiche, rilevo che la domanda (a) (se, tenuto conto dell’assoluzione dei ricorrenti facenti parte del primo gruppo dall’accusa di partecipazione ad un’associazione criminale di tipo mafioso, la valutazione di pericolosità qualificata e la successiva confisca dei beni fossero giustificate) solleva la magna quaestio del principio di autonomia tra procedimento penale e procedimento di confisca di prevenzione.
186. La domanda (b) (se le autorità nazionali abbiano dimostrato in maniera motivata, sulla base di una valutazione oggettiva delle prove fattuali e senza fare affidamento su un mero sospetto, che i beni formalmente intestati al secondo gruppo di ricorrenti appartenessero in realtà al primo gruppo) riguarda il secondo requisito della confisca di prevenzione (la persona indiziata dispone, direttamente o indirettamente, di determinati beni), il problema della tutela dei terzi e la presunzione legale di trasferimento illecito a parenti stretti.
187. La domanda (c) (se le autorità nazionali abbiano dimostrato in maniera motivata, sulla base di una valutazione oggettiva delle prove fattuali e senza basarsi su un mero sospetto, anche alla luce della data di acquisizione dei beni, che i beni confiscati potessero essere di origine illecita) affronta il quarto requisito della confisca di prevenzione (i beni sono il frutto di attività illecite o ne costituiscono il reimpiego) e il principio giurisprudenziale di correlazione temporale tra il periodo della presunta pericolosità sociale e il momento dell’incremento patrimoniale.
188. La domanda (d) (se l’inversione dell’onere della prova sull’origine lecita dei beni acquisiti molti anni prima abbia imposto un onere eccessivo ai ricorrenti) riguarda il complesso intreccio di presunzioni interconnesse imposte dai giudici nazionali ai ricorrenti e l’impatto sulla loro posizione processuale.
189. Infine, la domanda (e) (se ai ricorrenti sia stata offerta una ragionevole opportunità di esporre le proprie argomentazioni dinanzi ai giudici nazionali e se questi ultimi abbiano esaminato debitamente le prove fornite dai ricorrenti) si concentra sull’equità del procedimento di confisca di prevenzione alla luce di eventuali carenze nella raccolta e valutazione delle prove e dell’eventuale disparità tra le parti”.
L’opinione di Pinto de Albuquerque
…Violazione della presunzione di innocenza
L’Autore analizza capillarmente (punti 200/229) il linguaggio e le motivazioni di ognuno dei provvedimenti (decreto di sequestro del Tribunale di Palermo, decreto di confisca del medesimo Tribunale, decreto di conferma della Corte di appello di Palermo, sentenza della Corte di cassazione) che hanno segnato la sorte dei ricorrenti.
La sua conclusione, espressa in termini nettissimi, è che l’uno e le altre abbiano concorso a violare in danno dei ricorrenti medesimi l’articolo 6 § 2 della Convenzione:
“230. Ritengo che le parole e le espressioni sopra menzionate non rappresentino un infelice lapsus (a contrario, Englert c. Germania, n. 10282/83, §§ 39 e 41, 25 agosto 1987; Allen c. Regno Unito, cit., § 126; e Cleve c. Germania, n. 48144/09, §§ 54-55, 15 gennaio 2015). Al contrario, si tratta di espressioni esplicite e reiterate della profonda convinzione dei giudici della prevenzione che le prove acquisite nei procedimenti penali sarebbero state idonee a fondare il giudizio di responsabilità penale dei fratelli Cavallotti, suggerendo chiaramente che i procedimenti penali avrebbero potuto e dovuto concludersi diversamente (Neallon e Hallam c. Regno Unito [GC], nn. 32483/19 e 35049/19, § 168, 11 giugno 2024).
231. Il Governo ammette che la partecipazione e l’appartenenza sono “collegate allo stesso fenomeno criminale” (cfr. paragrafo 89 delle loro Osservazioni) e riconosce che le decisioni dei giudici nazionali possono aver riflesso, tramite certe “suggestioni”, un’opinione di colpevolezza, ma tenta di controbilanciare il valore di tali “suggestioni” richiamando il “contesto specifico e la funzione dei procedimenti di prevenzione” (cfr. paragrafo 92 delle loro Osservazioni). È evidente che il Governo non si sforza affatto di spiegare tali “suggestioni” di colpevolezza da parte dei giudici nazionali, poiché l’argomento controbilanciante non chiarisce perché i giudici della prevenzione dovrebbero essere liberi di formulare simili “suggestioni” di colpevolezza, pur mettendo in discussione l’accertamento storico dell’assenza di colpevolezza effettuato nel procedimento penale.
232. Alla luce di quanto sopra, ritengo che l’eccezione sollevata dal Governo sia infondata e che vi sia stata una violazione dell’articolo 6 § 2 della Convenzione”.
…Qualificazione della natura della confisca di prevenzione
L’ampiezza della trattazione (punti 233/304) di questo argomento indica la consapevolezza della sua essenzialità nell’economia del giudizio dinanzi la Corte e, di conseguenza, nell’approfondimento delle prospettazioni difensive.
Solo la lettura integrale del percorso argomentativo seguito nel parere può consentire di apprezzarne correttamente la qualità.
Ci si limita quindi a scandirlo per punti, riportando i passaggi letterali più significativi:
a) Qualificazione della misura secondo il diritto interno e la giurisprudenza (punti 238/252): “non vi è ombra di dubbio che la formulazione letterale della normativa interna equipari i soggetti sottoposti a confisca di prevenzione a quelli condannati per reati, così come la misura della confisca di prevenzione alle sanzioni penali, che devono essere registrate con le medesime modalità e impongono gli stessi obblighi di comunicazione. Sia la confisca penale sia quella di prevenzione possono essere sostituite dalla confisca per equivalente, che colpisce beni di origine lecita privi di nesso causale con la pericolosità del soggetto. La legge si spinge anche oltre, equiparando una condanna non definitiva a un provvedimento non definitivo di confisca di prevenzione, al fine di impedire all’imputato o al proposto la stipula di o il conseguimento di appalti pubblici. Per la legge, il “proposto” nei procedimenti di confisca di prevenzione ha lo stesso status giuridico di un imputato sottoposto a misura cautelare o rinviato a giudizio in un procedimento penale. Pertanto, la qualificazione della confisca di prevenzione, secondo il diritto interno, come sanzione penale è inequivocabile […] Tuttavia, la qualificazione della confisca di prevenzione nella giurisprudenza interna è tutt’oggi una questione dibattuta”.
b) Natura e finalità della misura contestata (punti 253/268):
“sostenere la finalità restitutoria della confisca di prevenzione per negarne la natura punitiva può derivare solo da un inammissibile fraintendimento dei principi fondamentali del diritto penale. Come principio generale, la finalità di ristabilire la situazione antecedente al reato è una delle caratteristiche che qualificano la teoria retributiva della pena fin dall’età moderna e dall’irruzione dell’Illuminismo nella scienza penalistica […] La tesi della natura restitutivo-retributiva della confisca di prevenzione trova conferma in quella giurisprudenza che ammette la confisca non solo dei beni illecitamente acquisiti, ma anche di quelli di provenienza lecita accertata, ad esempio, nel caso di un’impresa mafiosa, anche in presenza della provata liceità del capitale inizialmente investito (Cass., V, sentenza n. 16311/2014); oppure del terreno di provata origine lecita sul quale è stato costruito un edificio con fondi di origine sospetta (Cass., V, sentenza n. 49479/2009); o ancora del capitale sociale (comprese le quote di terzi), nonostante l’origine legittima dei fondi usati per la sottoscrizione, qualora sia accertata la disponibilità sostanziale dell’impresa da parte del proposto (Cass., II, sentenza n. 9774/2015). Questa giurisprudenza dimostra quanto sia lontano dalla realtà il richiamo della Corte costituzionale alla “proporzionalità” (sentenza n. 24/2019) tra i beni confiscati e i concreti profitti illeciti derivanti dal crimine, e quanto invece la realtà sia vicina a una vera e propria confisca omnimodus che impoverisce il proposto più di quanto questi si sia arricchito. Ma non finisce qui. Esiste un’altra caratteristica straordinaria della confisca di prevenzione che va oltre la punizione retributivo-restitutiva tipica dell’età moderna, la quale presupponeva comunque una forma di responsabilità personale […] la confisca di prevenzione può colpire la famiglia o il clan […] che si suppone condivida la responsabilità per un crimine o un atto illecito commesso da uno dei suoi membri, anche dopo la sua morte, giustificando così una forma di punizione collettiva. Il culmine di questo strumento di repressione della pericolosità sociale in stile medioevale è rappresentato dall’ammissibilità della confisca dei beni ereditati dagli eredi del proposto, i quali vengono chiamati nel procedimento per contestare la “pericolosità immanente” dei beni del defunto (Corte costituzionale, sentenze n. 21/2012 e n. 216/2012, che non ravvisano violazione degli artt. 24 e 111 Cost.). Il carattere surreale di tali procedimenti è aggravato dal fatto che i giudici possono confiscare beni che il defunto aveva nella sua disponibilità tramite terzi che non sono neppure suoi eredi, ma che si ritiene abbiano agito come prestanome del de cuius al momento della sua morte (Cass., Sezioni unite, sentenza n. 12621/2017). Pertanto, la finalità della confisca discussa non è di prevenzione, ma di tipo essenzialmente restitutivo-retributivo, configurando una forma di punizione […] che può potenzialmente essere trasmessa agli eredi e a qualsiasi persona che frequentava il sospettato al momento della sua morte”.
c) Le procedure coinvolte nell’adozione e nell’attuazione della misura contestata (punti 269/281):
“L’applicabilità delle disposizioni del Codice di procedura penale ai procedimenti di confisca e l’intercambiabilità tra la confisca penale prevista dallo stesso codice e la confisca di prevenzione prevista dalla Legge n. 575/1965 indicano da sole la natura penale della confisca di prevenzione.
Il legislatore è ancora più esplicito nella normativa nazionale che attua la Decisione quadro 2006/783/GAI del Consiglio, del 6 ottobre 2006 relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle decisioni di confisca.
L’articolo 1, comma 3, lettera d), del Decreto legislativo n. 137/2015 definisce i procedimenti per l’applicazione della confisca di prevenzione secondo il Codice Antimafia come “procedimenti penali”: “(d) decisione di confisca: un provvedimento emesso da un’autorità giudiziaria nell’ambito di un procedimento penale, che consiste nel privare definitivamente di un bene un soggetto, inclusi i provvedimenti di confisca disposti ai sensi dell’articolo 12-sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, e quelli disposti ai sensi degli articoli 24 e 34 del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, e successive modificazioni” (grassetto aggiunto).
L’analisi delle procedure coinvolte nell’adozione e nell’attuazione della misura contestata conferma quanto emerge già dalla lettera della legge. […] attuando un modello d’ispirazione strettamente inquisitoria, le norme e la giurisprudenza interne accantonano, nel campo della confisca di prevenzione, alcune delle garanzie previste dal Codice di procedura penale. Non è chiaro perché il procedimento di confisca di prevenzione debba godere di minori garanzie rispetto al processo penale. Non è chiaro nemmeno perché il “principio di giurisdizionalizzazione” affermato nella sentenza n. 93/2010 della Corte costituzionale, sulla base del quale è stato riconosciuto al proposto il diritto a un’udienza pubblica, non abbia condotto anche al riconoscimento del diritto, ben più importante, di impugnare in Cassazione i decreti di confisca fondati su motivazioni illogiche. Se la confisca allargata e quella di prevenzione sono “species di un unico genus” (Corte costituzionale, sentenza n. 24/2019, e già sentenza n. 291/2013), non si comprende perché i poteri di controllo della Corte di cassazione su di esse debbano essere differenti. Solo con un certo grado di ipocrisia si potrebbe sostenere che la differenza tra le garanzie procedurali del procedimento di confisca di prevenzione e quelle del processo penale costituisca un argomento a favore della natura non punitiva e non penale della confisca di prevenzione. Al contrario, la sua natura di stampo medievale, inquisitoria, è un argomento decisivo a favore della natura punitiva e penale della confisca di prevenzione”.
d) La gravità della misura contestata (punti 282/285):
“Gli effetti della confisca di prevenzione sono ben noti a ogni adulto in Italia: incidono drasticamente sui diritti costituzionali e umani, quali il diritto di proprietà e il diritto all’iniziativa economica privata, poiché essa può colpire un ammontare di beni che supera qualsiasi presunto profitto netto derivante dal reato, e il diritto alla reputazione sociale, in quanto ha un forte effetto stigmatizzante. Il caso in esame mostra quanto drammaticamente possano essere compromesse le vite dei proposti dal punto di vista patrimoniale, familiare e personale e la Corte di Strasburgo non dovrebbe ignorare tali effetti, come invece ha fatto nel caso Garofalo e altri, quando ha ritenuto decisivo il fine ripristinatorio della misura di confisca ma ha considerato irrilevante la sua imposizione da parte di un tribunale penale e, soprattutto, la sua gravità”.
la conclusione preliminare (punti 286/304)
“Poiché la Corte deve andare oltre le apparenze e valutare autonomamente se una misura specifica costituisca, nella sostanza, una sanzione penale ai sensi dell’articolo 7 § 1 (ad esempio, Welch c. Regno Unito, sopra citata, § 27, e Jamil c. Francia, sopra citata, § 30), e alla luce delle considerazioni esposte, la mia conclusione preliminare è che la confisca di prevenzione costituisce una sanzione penale e il sequestro di prevenzione è una misura cautelare finalizzata all’applicazione di tale sanzione, rientrando così nell’ambito materiale dell’articolo 7 e, di conseguenza, nell’aspetto penale dell’articolo 6 […] “concludo che le conclusioni della sentenza Garofalo ed altri c. Italia devono essere riesaminate alla luce delle disposizioni nazionali sopra menzionate, e che tale riesame deve portare a concludere che la confisca di prevenzione, così come prevista dalla Legge n. 575/1965 e successive modifiche, costituisce una sanzione penale ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione”.
…La nozione di appartenenza ad un’associazione di tipo mafioso (punti 305/326)
Pinto de Albuquerque si diffonde con dovizia di riferimenti anche su questo argomento la cui rilevanza è indiscutibile sia in assoluto per il suo incrocio con diritti umani di rango primario costituzionale e convenzionale sia come presupposto e insieme effetto delle procedure preventive.
L’esigenza di sintesi propria di un commento come questo impone tuttavia di contenerne la descrizione sicché si riporta solo un singolo ma significativo passaggio:
“il caso Cavallotti rappresenta un esempio emblematico di confisca di prevenzione imposta sulla base di una responsabilità collettiva dei proposti, per espressioni non identificate di cointeressenza con la mafia, in un tempo e in un luogo non precisati. La responsabilità individuale di ciascuno dei fratelli Cavallotti, che non era stato possibile determinare in sede penale, è stata sostituita, in un esercizio di creatività giudiziaria da parte dei giudici della prevenzione, da una sorta di Sippenhaftung di stampo medioevale, estesa all’intero nucleo familiare. Purtroppo, né il decreto della Corte d’appello del 2014 né la sentenza della Corte di cassazione del 2015 hanno rimediato alla violazione dell’articolo 7. Alla luce di quanto sopra, ritengo che vi sia stata una violazione dell’articolo 7 della Convenzione”.
…L’art. 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione (punti 327/452)
Come è ben comprensibile, questo è stato uno dei più severi terreni di impegno del parere.
a) Legalità dell’interferenza: (punti 335/353)
“Il primo e più importante requisito dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 è che qualsiasi ingerenza da parte di un’autorità pubblica nel pacifico godimento dei beni debba essere legittima. Ciò significa, in primo luogo, conformità alle pertinenti disposizioni del diritto interno (vedi, tra gli altri, Zlínsat, spol. s r.o. c. Bulgaria, n. 57785/00, §§ 97-98, 15 giugno 2006). Nel caso di specie, la Legge n. 575/1965 e le sue modifiche prevedevano la confisca dei beni dei ricorrenti.
Tuttavia, il principio di legalità implica anche la compatibilità con lo stato di diritto. Ciò presuppone quindi che le norme del diritto interno siano sufficientemente precise e prevedibili (vedi Hentrich c. Francia, n. 13616/88, § 42, 22 settembre 1994, e Beyeler c. Italia [GC], n. 33202/96, § 109, 28 maggio 2002), e che la legge preveda una tutela giuridica contro l’arbitrarietà (vedi Zlínsat, spol. s r.o., citato sopra, § 98).
Ho già analizzato un aspetto fondamentale della legalità del sequestro e della confisca di prevenzione nell’ambito dell’articolo 7, concludendo che i confini del concetto di appartenenza a un’associazione di tipo mafioso sono inammissibilmente vaghi e non proteggono dall’arbitrarietà. Pertanto, la precisione e la prevedibilità della legge applicabile all’ingerenza contestata sono incompatibili con l’articolo 7 della Convenzione.
I procedimenti di confisca nei confronti dei ricorrenti si sono svolti proprio nel periodo in cui la giurisprudenza della Corte di cassazione sul concetto di appartenenza a un’associazione mafiosa era al culmine della sua vaghezza, ossia tra il 1999 e il 2015, prima dell’intervento delle sezioni unite della Cassazione con la sentenza n. 111/2017.
In ogni caso, i giudici nazionali non hanno compiuto un serio sforzo per restringere la definizione di appartenenza a un’associazione di tipo mafioso nel caso Cavallotti, come è stato dimostrato dalla mia analisi della motivazione delle sentenze dei giudici interni (vedi Parte IV-C-2-d). Queste conclusioni sono valide anche per valutare il requisito della legalità ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
Vi sono ulteriori motivi per ritenere che i giudici nazionali non abbiano rispettato il principio di legalità. Il diritto interno non definisce il concetto di attività illecite rilevanti ai fini della dimostrazione dell’origine illecita dei beni confiscati, ma la giurisprudenza ammette molto ampiamente che, ai fini della confisca, sono rilevanti non solo le attività penalmente rilevanti, ma qualunque attività illecita (Cass., II, sentenza n. 14346/2018; VI, sentenza n. 6570/2012; e VI, sentenza n. 36762/2003) […]
Il decreto di confisca del 2011 ha messo in correlazione i concetti di attività illecita e di “impresa mafiosa”: l’attività illecita “trova la sua massima estensione e più significativa applicazione in relazione alla figura dell’impresa mafiosa”, cioè “quell’impresa commerciale nel cui patrimonio aziendale rientrano, quali componenti anomale dell’avviamento, la forza d’intimidazione del vincolo associativo mafioso e la condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva”.
“Impresa mafiosa” è un concetto non giuridico che la giurisprudenza nazionale ha elaborato ai fini della normativa sulla confisca di prevenzione. Nel caso di specie, i giudici nazionali hanno fatto ampio uso di questo concetto per giustificare un giudizio collettivo nei confronti dei fratelli Cavallotti, senza identificare condotte specifiche soggettivamente attribuibili a ciascuno di loro. Il linguaggio dei giudici è variato, senza che vi fosse alcuna definizione precisa del concetto.
Nel decreto di confisca del 2011, si legge “Pertanto, può conclusivamente affermarsi la pericolosità sociale qualificata dall’appartenenza all’associazione mafiosa Cosa Nostra degli odierni proposti […], nel senso sopra declinato di prolungato, attivo e vantaggioso inserimento nell’ambito dell’imprenditoria colluso-mafiosa”; “Le imprese dei Cavallotti si sono inserite nel sistema di spartizione illecito-mafiosa degli appalti”.
Nel quadro dell’impresa mafiosa, il Tribunale non ha distinto i ruoli dei ricorrenti “Dovendosi qui valutare la condotta complessivamente tenuta dai proposti e non anche la loro penale e personale responsabilità per uno specifico fatto di reato, non può non tenersi conto della circostanza che ciascuno di costoro, quale titolare di imprese individuali, poi cessate, e/o socio e/o amministratore unico pro tempore di una delle singole società qui in sequestro, ha contribuito alla creazione e successiva affermazione sul mercato di un coeso gruppo familiare di imprese soggetto ad una direzione unitaria ed avvalendosi della forza di intimidazione del vincolo associativo mafioso, nei termini sopra delineati” (grassetto aggiunto) […]
In altre parole, poiché le società dei Cavallotti erano colluse, la loro pericolosità sociale collettiva si è trasferita alle persone che avevano ricoperto cariche sociali all’interno di quelle società.
Dopo aver letto e riletto questo passaggio, una cosa non mi è assolutamente chiara e un’altra lo è veramente. Innanzitutto, è chiarissimo che, dalla pericolosità collettiva delle società, la Corte d’appello è passata alla pericolosità individuale attraverso un ragionamento scorretto che parte da una premessa (le società sono gestite dalla mafia) che in realtà dovrebbe essere la conclusione, e arriva a una conclusione (Gaetano Cavallotti, Vincenzo Cavallotti e Salvatore Vito erano soggettivamente pericolosi) che invece dovrebbe essere la premessa. Questo ragionamento al contrario è stato evidentemente utilizzato allo scopo di eludere il principio della responsabilità personale di ciascuno dei fratelli Cavallotti.
In secondo luogo, non mi è per nulla chiaro perché solo Gaetano Cavallotti, Vincenzo Cavallotti e Salvatore Vito Cavallotti siano stati considerati socialmente pericolosi, dato che anche gli altri fratelli […] e il cognato […] avevano ricoperto cariche sociali di rilievo. La Corte d’appello ha omesso qualsiasi giustificazione per la diversa valutazione riservata [a tali soggetti, NDA] pur avendo tutti ricoperto cariche all’interno delle società Cavallotti ritenute colluse.
Anche la sentenza della Corte di cassazione del 2015 ha omesso questa spiegazione. La Cassazione non ha mancato di qualificare le attività imprenditoriali dei Cavallotti come un’impresa mafiosa: “la struttura motivazionale del decreto impugnato assegna, argomentatamente, al gruppo Cavallotti la natura di impresa mafiosa o collusa con la mafia” (corsivo aggiunto). Tuttavia, nel rispondere a un motivo di ricorso della difesa, i giudici si sono astenuti dal valutare nel merito la presunta violazione del principio della pericolosità personale […] per disporre una confisca di prevenzione in Italia, è sufficiente che esista una motivazione. Se tale motivazione è illogica, non ha importanza.
Ritengo quindi che la confisca contestata non soddisfi il requisito minimo di legalità dell’ingerenza”.
b) Obiettivo legittimo (punti 354/357):
“Nel caso Raimondo c. Italia, n. 12954/87, § 30, 22 febbraio 1994, la Corte ha osservato che la confisca prevista dall’articolo 2-ter della Legge n. 575/1965 perseguiva un obiettivo di interesse generale, vale a dire cercava di garantire che l’uso del bene in questione non procurasse vantaggi al ricorrente o all’organizzazione criminale alla quale si sospettava appartenesse, a danno della collettività. Questo non è più lo scopo dichiarato della misura contestata.
A questo proposito, la Corte deve prestare attenzione all’attuale dibattito interno sul cosiddetto fine macroeconomico della misura contestata, ossia la tutela del mercato e della libera concorrenza. La legittimità costituzionale del sequestro e della confisca di prevenzione è al centro del dibattito sulle misure di prevenzione sin dalla loro introduzione nell’ordinamento nazionale, e sia la Corte costituzionale sia la Corte di cassazione hanno espresso opinioni divergenti in merito, e il dibattito non è di certo limitato alla sola contrapposizione tra le sentenze Occhipinti e Spinelli.
Ho già affrontato questa questione nel contesto dell’articolo 7, e ho concluso che l’argomentazione “macroeconomica”, che vede nella protezione del corretto funzionamento del mercato e della concorrenza la base costituzionale delle misure di prevenzione patrimoniali, si fonda su una finzione giuridica illogica, e pertanto fornisce solo uno strumento retorico per eludere la cruda realtà che la Costituzione italiana non prevede alcun fondamento per tali misure. La Costituzione italiana conosce due tipi di sanzioni: le pene e le misure di sicurezza, che perseguono finalità costituzionali legittime chiaramente distinte. Per le misure di prevenzione non esiste alcun fondamento costituzionale. In ogni caso, il cosiddetto fine macroeconomico presenta lo stesso carattere generico e vago della finalità di “garantire condizioni giuste per l’attività economica”, che la Corte ha criticato nel caso Dimitrovi c. Bulgaria (citato sopra, § 52).
Pertanto, alla luce delle conclusioni già esposte (si veda Parte IV-C-2-b), non sono convinto che la confisca contestata perseguisse un fine legittimo ai sensi della Costituzione italiana e, di conseguenza, neppure dell’articolo 1 del Protocollo n. 1”.
c) Proporzionalità dell’ingerenza (punti 358/452):
L’imponenza delle argomentazioni sviluppate a questo riguardo da Pinto de Albuquerque ne preclude qualsiasi accettabile riassunzione sicché ci si limita a riportare la conclusione:
“Come risulta evidente da quanto sopra, l’affermazione del Governo secondo cui “il procedimento di prevenzione si è svolto in contraddittorio e in piena conformità con il principio della parità delle armi” (§ 178 delle loro Osservazioni) è inaccettabile. Le carenze del procedimento di confisca, di natura strettamente inquisitoria, previsto dalla Legge n. 575/1965 e successive modifiche, hanno compromesso l’equità del procedimento di prevenzione instaurato nei confronti dei ricorrenti in misura tale da rendere l’interferenza nei loro diritti sproporzionata rispetto agli scopi legittimi perseguiti. I giudici interni hanno così privato i ricorrenti di una reale possibilità di svolgere la propria difesa e di una corretta valutazione delle prove prodotte.
Pertanto, a mio parere, si è verificata una violazione sia del profilo sostanziale sia di quello procedurale dell’articolo 1 del Protocollo n. 1”.
…Conclusione finale (punti 453/458)
“È giunto il momento che il Legislatore e la Magistratura italiani si interroghino seriamente se l’attuale sistema di confisca di prevenzione sia ancora uno strumento compatibile con la Costituzione italiana favorevole ai diritti umani, e con gli obblighi internazionali del suo Paese. È logicamente e deontologicamente inammissibile che il Governo sostenga una posizione a Roma e a Bruxelles per giustificare il mutuo riconoscimento degli ordini di confisca di prevenzione nel quadro dell’Unione europea, e sostenga l’opposta posizione a Strasburgo, per privare i destinatari di tali ordini delle garanzie previste dagli articoli 6 §§ 2 e 3, 7 e dall’articolo 4 del Protocollo n. 7.
Questa necessaria riflessione potrà avvenire solo se il Legislatore e la Magistratura riconosceranno apertamente ciò che è evidente, che la confisca di prevenzione ai sensi della Legge n. 575/1965, delle sue modifiche e del Codice Antimafia ha portato allo spogliamento totale della ricchezza di persone innocenti, collocandole in una posizione economica e sociale peggiore rispetto a quella precedente alla presunta condotta criminale. Se questo sistema altamente repressivo di confisca senza condanna è stato introdotto sulla base della retorica populista che intendeva colpire un fenomeno mafioso particolarmente pericoloso nel sud Italia, già di per sé una discutibile scelta di politica criminale, la sua successiva estensione indiscriminata anche a reati comuni di natura economica mina le stesse fondamenta costituzionali dello Stato italiano. Qual è il senso di avere un sistema penale e processuale penale liberale e garantista per i reati comuni, come quello italiano, se poi, in parallelo, si mantiene un sistema di misure di prevenzione medievale, non garantista, e ogni volta che il primo fallisce nel punire il sospettato, lo Stato italiano si rifugia nel secondo per concludere il lavoro?”.
Brevi note conclusive
Il diritto, al pari di ogni fenomeno umano, va per epoche e per stagioni e ognuna di esse è influenzata da suoi propri animal spirits che la connotano ideologicamente e ne determinano gli strumenti e gli effetti.
Così è anche per il sempre più vasto armamentario antimafia e il suo segmento imprescindibile del sistema preventivo.
Poco più di una decina di anni fa, c’era chi (A. Balsamo e S. Recchione, Mafie al Nord. L’interpretazione dell’articolo 416 bis c.p. e l’efficacia degli strumenti di contrasto, in Diritto Penale Contemporaneo, 18 ottobre 2013) teorizzava così:
“Se in passato il ruolo del “sapere implicito” nella produzione della conoscenza era stato trascurato dalla filosofia e dalle scienze sociali, da diversi decenni si è assistito ad una netta inversione di tendenza in tutti gli ambiti disciplinari, dove emerge una forte attenzione al processo circolare che viene a svilupparsi tra i presupposti cognitivi e le pratiche interpretative. Sul piano giuridico, le moderne teorie dell’interpretazione hanno posto in luce il ruolo essenziale ed insostituibile della pre-comprensione, intesa come anticipazione di significati, come condizione di conoscenza positiva, anche se provvisoria, del problema in gioco. Si tratta, infatti, di quel pre-requisito del procedimento di soluzione di casi giuridici che precede ogni interpretazione delle norme ed ogni valutazione del materiale probatorio. In una approfondita analisi del cambiamento culturale sotteso alla lotta contro il crimine nelle società attuali, si è persuasivamente osservato come le conoscenze della realtà che sono oggetto del procedimento penale siano «sempre mediate da precomprensioni, da aspettative di senso che stanno alla base della nostra percezione, che non possiamo semplicemente scrollarci di dosso, ma su cui possiamo solo riflettere, divenendone consapevoli».
Gli Autori citavano a sostegno eminenti giuristi e tra questi Winfried Hassemer ed il suo saggio Perché punire è necessario.
Un titolo quantomai evocativo e un’espressione che di per sé considerata sembrerebbe fondare e giustificare una sequenza obbligata: aspettative, percezioni, riflessioni, decisioni, punizioni.
Non più interpreti isolati in torri eburnee ma esseri massimamente sensitivi che si lasciano permeare dalle loro percezioni, manifestatesi (per di più doverosamente) prima e a prescindere dal giudizio e dal suo oggetto, e ad esse conformano le risposte che sono tenuti a dare.
Questa nuova sensibilità – si affermava – merita di imporsi perché «la “fissità” del diritto non è più un elemento portante degli attuali sistemi giuridici, nei quali l’interpretazione giudiziale assume sempre più un carattere bipolare, come ricerca della norma adeguata tanto alla ratio del caso concreto quanto alla volontà dell’ordinamento, e richiede quindi una profonda consapevolezza del senso, della logica sociale e del valore dei fenomeni verso cui è indirizzato l’intervento legislativo».
Può essere, tutto può essere, ma vale comunque segnalare che nel citato saggio di Hassemer «il diritto fondamentale alla sicurezza» è paragonato a un Geisterfahrer, «un automobilista che guida contromano in autostrada e che si comporta come se procedesse nella stessa direzione degli altri diritti fondamentali» (pp. 77-78). Aggiunge, in nota, il traduttore: «la metafora del Geisterfahrer rende bene anche l’autoreferenzialità e la “pericolosa” ingenuità […] del diritto alla sicurezza nel suo (non) dialogo con gli altri diritti fondamentali. Chi imbocca al contrario l’autostrada è convinto di “guidare bene” e secondo le regole, e ritiene gli altri partecipanti al traffico autostradale da lui fatti carambolare fuori carreggiata dei pericolosissimi “pazzi furiosi”, che guidano contromano e cercano di ucciderlo. In realtà, il vero pericolo è lui».
Non era questa l’unica proposizione degna di menzione dello scritto di Balsamo e Recchione.
Vi si leggeva anche questo: «Che la lettera della norma possa legittimare l’interpretazione che richieda non solo la prova dell’esistenza di una organizzazione “tipicamente” mafiosa, ma anche la produzione degli effetti tipici che (di regola) scaturiscono dal contatto tra il consorzio criminale e la società civile è indubbio. Portare alle estreme conseguenze tale percorso logico-interpretativo, tuttavia, significa rischiare di legittimare la proliferazione di organizzazioni strutturate, ma silenti: non ancora attive ma capaci di inquinare pesantemente mercati, politica e dinamiche sociali».
Ecco, questa visione e tante altre dello stesso segno, che non si esita a definire massimaliste, rappresentano al meglio l’humus che ha consentito al sistema preventivo italiano, la cui utilità non è certamente in discussione, di raggiungere e talvolta superare il limite oltre il quale il diritto sconfina nell’arbitrio e nella rappresaglia.
I ricorrenti del caso Cavallotti hanno portato all’attenzione dei giudici europei dei diritti umani una vicenda che, nella loro prospettazione, si è spinta ben oltre quel limite.
Paulo Pinto de Albuquerque, che a loro richiesta ha reso un parere al fine di contribuire a dare sostanza giuridica a quella prospettazione, ha prodotto un lavoro il cui pregio è tale da trasformarlo in occasione di riflessione generale.
Il collegio della prima sezione della Corte EDU non ha ritenuto di acquisirlo ma il parere resta lì a ricordare a tutti noi quanti e quali rischi corra la collettività quando il diritto e l’umanesimo si divaricano al punto di perdere ogni contatto.
TERZULTIMA FERMATA 