Reati ministeriali e compiti del PM nella qualificazione della notitia criminis: atti dovuti o voluti? (Vincenzo Giglio)

Come sempre avviene quando politica e magistratura vengano a contatto e le prerogative e le attività dell’una attingano la sfera dell’altra, il mitico principio della leale collaborazione tra i poteri dello Stato rimane relegato sullo sfondo e vengono rapidamente in primo piano sospetti, sfiducia ed accuse reciproche di strumentalizzazione delle funzioni, straripamento dai limiti, difesa accanita del proprio ambito e, va da sé, invocazione della Costituzione a giustificazione delle proprie tesi.

Così sta avvenendo anche nell’infuocato dibattito conseguente all’arresto provvisorio, alla scarcerazione e alla fulminea espulsione dell’ufficiale libico Almasri, alla denuncia sporta dall’avvocato Luigi Li Gotti presso la Procura della Repubblica di Roma ed alle attività compiute dal Procuratore capo Francesco Lo Voi.

In questo specifico contesto sta assumendo una centralità virale la questione della qualificazione della notizia di reato e dei poteri che il PM destinatario può esercitare al riguardo.

Sono state espresse sul punto plurime opinioni, colte e argomentate o semplicemente affermate, di fonte accademica, politica, magistratuale o popolare, quiete o urlate, tra le bancarelle dei mercati o in televisione o sui social. Di tutto insomma.

A voler sintetizzare in modo brutale i termini del dibattito, tutto si riduce ad un’antitesi elementare: atto dovuto o atto voluto?

Con un’ulteriore e ovvia specificazione: se l’atto è dovuto, il Procuratore Lo Voi ha compiuto rettamente il suo dovere, non ha tramato contro il Governo e sta subendo critiche strumentali dalla controparte politico-istituzionale; se invece l’atto è voluto, il medesimo Procuratore ha dato rilievo ad una denuncia da barzelletta anziché destinarla al cestino come sarebbe stato giusto fare, ha quindi approfittato della contingenza per mettere in imbarazzo i più alti vertici dell’Esecutivo in carica e, così atteggiandosi, deve essere iscritto d’ufficio nella schiera politicizzata e complottista della magistratura che si oppone con ogni mezzo ai disegni riformatori della maggioranza di governo che vuole restituire una giustizia giusta al popolo.

C’è infine un non detto ma già sussurrato e – si può scommettere – presto o tardi esplicitato: la denuncia dell’avvocato Li Gotti, anziché atto libero e solitario di un singolo individuo, sarebbe parte integrante della manovra antigovernativa.

Una vera e propria Babele, dunque, sommersa dal rumore e dall’incomunicabilità.

Una sola strada resta allora per chi vuole parlare solo di diritto: partire dalle norme e provare ad analizzarle nel modo più razionale possibile.

Il quadro normativo e le disposizioni pertinenti

Sono tre le fonti alle quali attingere per acquisire la materia prima.

Vi è anzitutto l’art. 96 Cost, come riformato dall’art. 1 della Legge costituzionale, 16 gennaio 1989, n. 1, a norma del quale “Il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei Deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale”.

C’è poi l’appena citata Legge costituzionale n. 1/1989, intitolata “Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione”.

E c’è infine la Legge 5 giugno 1989, n. 219, intitolata “Nuove norme in tema di reati ministeriali e di reati previsti dall’articolo 90 della Costituzione”.

Non è questa la sede per un raffronto tra la disciplina previgente alla modifica dell’art. 96 Cost. e quella attuale e per le ragioni che spinsero il legislatore costituzionale ad introdurre modifiche di notevole rilievo.

Ci si limiterà pertanto a prendere in considerazione le disposizioni normative alle quali fare riferimento per tracciare una possibile conclusione.

Il punto di partenza è scolpito nella lettera del nuovo testo dell’art. 96 laddove si precisa che spetta alla giurisdizione ordinaria, ancorché previa autorizzazione del Senato o della Camera, la trattazione dei procedimenti ove si discuta di reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri.

Quale procedura si debba seguire a tal fine lo chiarisce in primo luogo la Legge costituzionale n. 1/1989.

I suoi artt. 6 e ss. congegnano una sequenza così sintetizzabile:

• le notizie di reato attinenti a reati attribuibili al premier o ai singoli ministri nell’esercizio delle loro funzioni devono essere indirizzate al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte d’appello competente per territorio;
• una volta ricevuta la notizia ed entro quindici giorni dalla ricezione, il procuratore, astenendosi da qualsiasi atto di indagine, è tenuto a trasmettere gli atti, unitamente alle sue richieste, al collegio dei reati ministeriali, composto secondo quanto disciplinato dall’art. 7, del tribunale presso il quale opera; è tenuto contestualmente a dare comunicazione ai soggetti interessati, così che possano presentare memorie o chiedere di essere ascoltati;
• il suddetto collegio, entro novanta giorni dal ricevimento degli atti e compiute le indagini preliminari e sentito il pubblico ministero, dispone di una duplice alternativa: disporre l’archiviazione con decreto inoppugnabile oppure, ove non ritenga di archiviare, trasmettere gli atti, accompagnandoli con una relazione motivata, al procuratore della Repubblica il quale, a sua volta, li trasmette al presidente della Camera competente;
• prima che intervenga l’eventuale archiviazione, il procuratore della Repubblica può chiedere motivatamente al collegio di svolgere ulteriori indagini e tale organo decide al riguardo entro il termine ulteriore di novanta giorni;
• spetta al procuratore della Repubblica comunicare l’avvenuta archiviazione al presidente della Camera competente;
• gli artt. 9 e 10 disciplinano la procedura attraverso la quale la Camera competente decide se concedere o negare l’autorizzazione a procedere;
• l’art. 11 contiene infine regole sulla determinazione della competenza a celebrare, una volta che l’autorizzazione a procedere sia stata concessa, il giudizio in primo grado e sulla composizione del collegio giudicante (del quale non possono far parte i magistrati del collegio per i reati ministeriali che ha svolto le indagini preliminari) e rinvia alle norme del codice del rito penale per le impugnazioni e gli ulteriori gradi di giudizio.

Ulteriori e rilevanti informazioni sulla conformazione strutturale della procedura giurisdizionale in esame provengono dalla Legge ordinaria n. 219/1989.

Le si elenca come segue:

• il collegio per i reati ministeriali dispone dei medesimi poteri di indagine attribuiti al procuratore della Repubblica nella fase delle indagini preliminari, può disporre anche d’ufficio l’incidente probatorio ed è inoltre legittimato a compiere atti di competenza del giudice delle indagini preliminari;
• prima che le indagini collegiali siano concluse, i soggetti interessati possono presentare memorie, chiedere di essere ascoltati e, a richiesta, prendere visione degli atti;
• nello svolgimento delle suddette indagini e ove non sia diversamente previsto dalla Legge costituzionale n. 1/1989, si osservano le disposizioni del codice del rito penale vigente;
• il collegio, svolte le indagini, ivi comprese quelle ulteriori chieste dal PM ed acquisito il suo parere, dispone l’archiviazione se la notizia di reato è infondata, ovvero manca una condizione di procedibilità diversa dall’autorizzazione di cui all’art. 96 Cost, se il reato è estinto, se il fatto non è previsto dalla legge come reato, se l’indiziato non lo ha commesso ovvero se il fatto integra un reato diverso da quelli indicati nell’art. 96 Cost.; in tale ultima ipotesi il collegio dispone altresì la trasmissione degli atti all’autorità giudiziaria competente a conoscere del diverso reato;
• ove sopravvengano nuove prove, il collegio, a richiesta del procuratore della Repubblica competente, può revocare il decreto di archiviazione ed in tal caso svolge le attività necessarie, secondo quanto previsto dall’art. 8, Legge costituzionale n. 1/1989, entro il termine di novanta giorni dalla richiesta;
• se la Camera competente concede l’autorizzazione a procedere, gli atti sono rimessi al collegio ordinario ed il procedimento procede secondo le norme ordinarie;
• se l’autorizzazione è negata, il collegio per i reati ministeriali dispone l’archiviazione del procedimento per mancanza della necessaria condizione di procedibilità; l’archiviazione è irrevocabile.

Riferimenti giurisprudenziali

Dalla giurisprudenza di legittimità si ricavano due indirizzi interpretativi rilevanti ai fini dell’inquadramento della questione in esame.

Il primo ha ad oggetto la nozione stessa di reato ministeriale.

Viene in rilievo a tal proposito la decisione n. 14/1994 delle Sezioni unite penali, secondo la quale perché ricorra una tale tipologia di reato è indispensabile una relazione oggettiva e strumentale tra la condotta e l’esercizio delle funzioni e tale strumentalità si manifesta tutte le volte in cui la condotta penalmente rilevante sia riferibile alla competenza funzionale del soggetto agente.

Il secondo indirizzo attiene al potere di qualificazione iniziale della natura ministeriale del fatto reato ed è stato espresso da Cassazione penale, Sez. 6^, sentenza n. 10130/2011, camera di consiglio del 3 marzo 2011.

Il ricorrente, già Ministro della Giustizia, denunciava l’abnormità dell’ordinanza con cui il GIP aveva rigettato la sua eccezione di incompetenza funzionale volta ad ottenere la trasmissione degli atti al collegio per i reati ministeriali posto che le ipotesi di reato contestategli avevano ad oggetto condotte tenute mentre era Ministro.

Sosteneva il ricorrente che la valutazione della natura ministeriale delle ipotesi d’accusa non spettasse al giudice ordinario ma sempre e soltanto al predetto collegio poiché, diversamente opinando, sarebbe stata di fatto smentita la ratio della Legge costituzionale n. 1/1989 e si sarebbe consentito all’autorità giudiziaria ordinaria di eluderne l’applicazione negando strumentalmente la “ministerialità” delle condotte contestate.

Il collegio della sesta sezione penale della Cassazione dichiarò inammissibile il ricorso.

Si riporta adesso il passaggio argomentativo di interesse in questa sede:

“Il potere di qualificazione del reato, anche con riferimento alla sua natura, ministeriale o meno, spetta sempre all’autorità giudiziaria.

Secondo la legge cost. n. 1 del 1989 è il pubblico ministero che ricevuta la notitia criminis riguardante una condotta attribuita ad un ministro, omessa ogni indagine, deve trasmettere nel termine di quindici giorni gli atti al collegio per i reati ministeriali. L’obbligo di trasmissione al collegio, e di conseguenza il divieto di compiere indagini, scatta in presenza di una notitia criminis qualificata, nel senso che dalla stessa sia possibile “direttamente ed immediatamente” ricollegare al ministro la commissione del reato, anche in relazione al collegamento con l’esercizio delle sue funzioni […] Ciò significa che in questa prima fase al pubblico ministero è attribuito il compito di valutare, sulla base degli atti ricevuti, se il reato appartiene o meno alla competenza del collegio, valutazione che può comportare anche la possibilità di escludere tale competenza, ritenendo il reato non ministeriale […].

Pertanto, se al pubblico ministero è riconosciuto, in prima battuta, il potere di qualificare il reato, a maggior ragione si deve ritenere che lo stesso potere spetti al giudice, al quale è sempre attribuita la verifica dei presupposti della propria competenza”.

Conclusioni

Le informazioni messe sinteticamente in fila nei paragrafi precedenti consentono alcune affermazioni.

La giurisdizionalizzazione della procedura che ha ad oggetto i reati ministeriali, introdotta dal legislatore costituzionale del 1989 in sostituzione della precedente procedura “parlamentarizzata”, diverge in modo rilevante dall’ordinaria fisiologia del procedimento penale, specialmente nella fase delle indagini preliminari.

Senza tornare a ciò che è stato detto, basta qui sottolineare che tale fase è stata attribuita in modo preponderante ad un organo giurisdizionale nel senso proprio del termine, restringendo drasticamente al contempo l’area di intervento del pubblico ministero cui sono stati assegnati essenzialmente compiti consultivi, propositivi e requirenti.

Questo particolare assetto fa sì che spettino al collegio dei reati ministeriali tutte le attività di verifica della notizia di reato, a partire da quella della sua fondatezza.

La summa divisio di cui si parla è manifestata plasticamente dal divieto imposto al PM di fare qualsiasi indagine allorché riceva una notizia di reato e – si aggiunge – dall’assenza di qualunque norma che gli affidi esplicitamente il compito di delibare la manifesta infondatezza della notizia medesima così com’è.

Come si è visto, spetta al PM, quantomeno secondo la giurisprudenza di legittimità, un unico compito: quello di verificare se, data una certa notizia di reato, quale che ne sia lo spessore e la credibilità, questa consenta di intravedere un’ipotesi di reato ministeriale e di individuarne il nomen iuris.

Qualsiasi diversa ipotesi, che estenda il potere di qualificazione primaria del PM alla verifica della fondatezza della notizia di reato, dovrebbe farsi carico di spiegare come una simile attribuzione possa conciliarsi col divieto inderogabile di disporre qualsivoglia accertamento.

Nell’ordinario rito penale, infatti, l’art. 109 disp. att. cod. proc. pen. e le circolari ministeriali ad esso seguite hanno condotto all’istituzione del registro modello 45 ove sono iscritte le cosiddette pseudo notizie di reato. È senz’altro vero che il PM può cestinare tali notizie senza avere disposto alcun accertamento ma è anche vero che gli appartiene ugualmente, ove voglia esercitarlo, il potere di fare ogni verifica che ritenga opportuna.

Risulta di conseguenza assai difficile ipotizzare che l’assenza di tale potere nel caso dei reati ministeriali, cioè in un ambito circondato per ovvie ragioni dalla massima attenzione (anche terminologica) legislativa, sia ininfluente ai fini dell’attribuzione al PM del compito di delibare la fondatezza della notizia di reato pervenutagli.

Pare quindi di poter concludere che per il procuratore della Repubblica cui pervenga una notitia criminis che ritenga di poter classificare come conducente ad un reato ministeriale sia un atto dovuto trasmetterla al collegio per i reati ministeriali.

Solo l’opinione di chi scrive, naturalmente, niente di più.