La Corte costituzionale, con sentenza n. 51/2024, presidente Barbera e relatore e redattore Viganò, emessa in esito all’udienza pubblica del 5 marzo 2024, decisa il 6 marzo 2024 e depositata il 28 marzo 2024, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 5, d. lgs. n. 109/2006, limitatamente alle parole «o che incorre in una condanna a pena detentiva per delitto non colposo non inferiore a un anno la cui esecuzione non sia stata sospesa, ai sensi degli articoli 163 e 164 del Codice penale o per la quale sia intervenuto provvedimento di revoca della sospensione ai sensi dell’articolo 168 dello stesso Codice».
Avvertenze preliminari
La decisione annotata è allegata alla fine del post in forma anonimizzata.
I passaggi tratti letteralmente – e largamente – dalla sentenza sono evidenziati in corsivo.
Il simbolo […] indica la soppressione di un periodo di tali passaggi.
La divisione in paragrafi e la loro titolazione sono di chi scrive e servono ad agevolare l’immediato apprezzamento del percorso argomentativo seguito dalla Consulta.
Anche i neretti sono di chi scrive ed hanno lo scopo di sottolineare termini o concetti di particolare rilievo nell’economia generale della decisione.
La questione di legittimità costituzionale
…L’oggetto
La questione è stata rimessa alla Consulta con ordinanza del 18 settembre 2023 dalle Sezioni unite civili della Corte di cassazione che hanno dubitato della legittimità costituzionale del predetto art. 12, comma 5, «nella parte in cui dispone che si applica la sanzione della rimozione al magistrato che incorre in una condanna a pena detentiva per delitto non colposo non inferiore a un anno la cui esecuzione non sia stata sospesa, ai sensi degli articoli 163 e 164 del codice penale o per la quale sia intervenuto provvedimento di revoca della sospensione ai sensi dell’articolo 168 dello stesso codice, senza prevedere che sia comunque rimessa all’Organo di governo autonomo la valutazione concreta della offensività della condotta al fine di una eventuale graduazione della misura sanzionatoria», in riferimento agli artt. 3, 97, 105 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Nel giudizio a quo le Sezioni unite civili sono state adite dal ricorso di un magistrato avverso una sentenza della Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura che lo aveva sottoposto alla sanzione disciplinare della rimozione, in applicazione del citato art. 12, comma 5.
Il procedimento disciplinare seguiva alla condanna definitiva del magistrato alla pena di due anni e quattro mesi di reclusione per falso in atto pubblico aggravato per avere costui apposto, con il consenso della presidente del collegio di cui era componente, la firma apocrifa della presidente stessa in calce a tre provvedimenti giurisdizionali.
La sanzione disciplinare gli era stata inflitta per le medesime condotte contestate nel giudizio penale.
…La rilevanza
In punto di rilevanza, il giudice rimettente rileva che “se il comma 5 dell’art. 12 del d.lgs. n. 109 del 2006 fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo, da tale illegittimità dovrebbe derivare la cassazione della sentenza della Sezione disciplinare. Infatti, «escluso l’automatismo sanzionatorio di cui all’indicata norma, la pronuncia andrebbe riformata per violazione degli artt. 4 e 12 del medesimo decreto legislativo per non avere il Collegio dell’Organo di governo autonomo scelto con la dovuta discrezionalità la risposta al fatto contestato sulla base del giudizio di proporzionalità e appropriatezza tipico del procedimento disciplinare»“.
…La non manifesta infondatezza
…a) art. 117, comma 1, Cost. in relazione all’art. 8 CEDU
Le Sezioni unite civili osservano che, nella giurisprudenza della Corte EDU, “talune ingerenze nella vita lavorativa – come il licenziamento, la retrocessione, il diniego di accesso a una professione – rientrano nell’ambito di applicazione della nozione di vita privata di cui all’art. 8 CEDU“.
I giudici europei dei diritti umani hanno inoltre ritenuto che “nell’adempiere gli obblighi positivi e negativi imposti dall’art. 8 CEDU, ciascuno Stato deve trovare un giusto equilibrio tra i concorrenti interessi generali e quelli dei singoli, nell’ambito del margine di apprezzamento che gli è riconosciuto, e nel rispetto di «un principio di proporzionalità tra la misura [contestata] e lo scopo perseguito», oltreché di una procedura decisionale equa“.
Ciò posto, è “indubbio che, nel caso in esame, le conseguenze derivanti dall’automatica rimozione siano «inevitabilmente incidenti sulla vita privata del ricorrente, rimasto senza lavoro quando non aveva ancora compiuto sessanta anni (e, dunque, un’età che, da un lato, non consente di accedere al trattamento pensionistico e, dall’altro, rende del tutto illusoria la possibilità di intraprendere altra professione, diversa da quella oggetto della rimozione)». D’altra parte, la mancanza di un’alternativa concreta alla rimozione, pur essendo ricollegata ad una condanna penale, contrasterebbe «con i principi di gradualità e proporzionalità della sanzione disciplinare che soli garantiscono, nell’ottica della Corte europea, una reazione adeguata al pur legittimo fine perseguito». In effetti, la semplice deduzione, in via presuntiva, della proporzionalità della sanzione disciplinare dall’esistenza di una condanna penale sovrapporrebbe indebitamente il piano punitivo statuale e quello disciplinare; e ciò sarebbe «tanto più evidente se si considera che la norma in questione non specifica neppure quali siano i fatti penalmente rilevanti in relazione ai quali la prevista condanna determina la automatica rimozione del magistrato, introducendo così, di fatto, una interdizione dai pubblici uffici non prevista dal legislatore penale». Dunque, l’automatismo censurato, «precludendo all’Organo di governo autonomo la possibilità di una graduazione della sanzione da applicare in rapporto al caso concreto, integr[erebbe] la violazione dell’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e del principio di proporzionalità tra la misura e lo scopo perseguito»“.
…b) artt. 3 e 105 Cost.
Il rimettente “dubita della legittimità costituzionale di un automatismo legato al sopravvenire di una condanna ad una pena superiore a un certo quantum: sicché la disciplina censurata non indicherebbe una vera e propria species facti, ma si limiterebbe a individuare una «species poenae». E ciò nonostante «l’eterogeneità delle situazioni di fatto che, in astratto, potrebbero rientrare nell’ambito della suddetta previsione».
A fronte di tale eterogeneità, «comprensiva anche di condotte estranee ai profili dell’imparzialità e della terzietà dell’amministrazione della giustizia», non sarebbe rimessa alla Sezione disciplinare alcuna possibilità di graduazione, non potendosi considerare utile, a tale fine, la previsione contenuta nell’art. 3-bis del d.lgs. n. 109 del 2006, secondo la quale «[l]’illecito disciplinare non è configurabile quando il fatto è di scarsa rilevanza». Questa disposizione, pur essendo stata ritenuta dalla giurisprudenza applicabile anche all’illecito di cui all’art. 12, comma 5, del d.lgs. n. 109 del 2006, non consentirebbe al giudice disciplinare di operare una vera a propria graduazione, lasciandogli soltanto «l’alternativa tra escludere l’illecito per scarsa rilevanza del fatto o irrogare la sanzione della rimozione»: «o tutto o niente», insomma, «senza possibilità di articolazioni intermedie».
Si tratterebbe, allora, di una situazione simile a quella scrutinata da questa Corte nella sentenza n. 170 del 2015, nella quale si è ravvisato un vulnus ai principi di ragionevolezza e di uguaglianza «in presenza di un sistema punitivo fondato sull’automatismo ed assolutamente disattento alla consistenza e gravità delle singole svariate condotte», pur a fronte di un «ventaglio eccessivamente ampio (e non omogeneo) di presupposti ai quali è collegata la sanzione automatica».
Come ribadito in quella sentenza, il principio di eguaglianza – e quello di proporzione che ne deriva – presupporrebbe invece «che la valutazione del giudice debba avvenire “in concreto”, tenendo conto dei comportamenti posti in essere nel commettere l’illecito, per cui sarebbero “tendenzialmente” illegittime le sanzioni rigide, vale a dire, quelle che sono applicate prescindendo da una verifica di adeguatezza al caso concreto e dalla valutazione sulla gradualità applicativa».
L’eterogeneità delle condotte sanzionate non consentirebbe d’altra parte «di individuare l’idoneità della sanzione a raggiungere lo scopo di preservare la fiducia dei consociati nell’indipendenza e nell’imparzialità del sistema giudiziario, [nonché] l’inefficacia di misure meno afflittive a raggiungere il medesimo obiettivo oltre che l’insussistenza di una lesione globale dei diritti del magistrato».
La disciplina censurata impedirebbe altresì al giudice di «far emergere gli aspetti materiali del fatto, le sue circostanze, facendo in modo che dette peculiarità si riflettano sulla commisurazione della sanzione, che sarà “giusta” solo ove adeguata al fatto, tenuto conto di tutta una serie di elementi che devono essere oggetto di valutazione da parte del giudice».
L’automatismo censurato introdurrebbe «nella sostanza una interdizione dai pubblici uffici ulteriore rispetto a quella specificamente ipotizzata (quoad delicta) dal legislatore penale, il che, anche sotto tale profilo, determina un vulnus quanto alla previa individuazione delle conseguenze derivanti dalla commissione di un determinato reato». Si tratterebbe, più in particolare, di una «presunzione assoluta di incompatibilità con il rapporto di servizio in ragione dell’intervenuta condanna penale»: presunzione che potrebbe considerarsi costituzionalmente legittima soltanto ove non sia agevole, come invece nel caso ora all’esame, formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta alla base della presunzione stessa […].
La rimozione quale sanzione conseguente a condanna in sede penale potrebbe, allora, essere considerata costituzionalmente legittima solo ove risultasse «comunque conservato in capo all’Organo disciplinare il potere-dovere della valutazione discrezionale in ordine alla proporzionale graduazione della misura da applicare al caso concreto»“.
…c) art. 97 Cost.
Per questo aspetto le Sezioni unite civili intravedono la violazione “«in rapporto all’interesse dell’Amministrazione di privarsi di un magistrato a fronte di una condotta che, grave dal punto di vista della reazione punitiva statuale, potrebbe non esserlo se valutata in termini di offensività del fatto, con riferimento sia alla lesione dell’interesse specifico tutelato dall’illecito disciplinare, sia alla compromissione dell’immagine del magistrato e del prestigio di cui deve godere nell’esercizio dell’attività giurisdizionale».
L’automatismo descritto dalla disposizione censurata si tradurrebbe allora anche in una violazione dell’art. 97 Cost., poiché realizzerebbe «una eterogenesi dei fini cui la disposizione costituzionale è preordinata».
Sottolinea infine il rimettente che la possibilità di accedere alle misure alternative potrebbe scongiurare l’espiazione in carcere della pena, di talché non sussisterebbe necessariamente una preclusione oggettiva alla prosecuzione del rapporto di lavoro pur in presenza di una sentenza di condanna non sospesa“.
Le argomentazioni dell’Avvocatura generale dello Stato in rappresentanza e difesa del Presidente del Consiglio di ministri e del magistrato incolpato
Si rinvia per intero ai relativi paragrafi della sentenza.
La decisione della Corte costituzionale
…Ricognizione normativa
“Il d.lgs. n. 109 del 2006 prevede, all’art. 5, sei diverse sanzioni disciplinari, di gravità crescente, a carico del magistrato che viola i suoi doveri: l’ammonimento, la censura, la perdita dell’anzianità, l’incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo, la sospensione dalle funzioni da tre mesi a due anni, e infine la rimozione. Ove non diversamente stabilito, la Sezione disciplinare è libera di scegliere, tra tutte queste sanzioni, quella più adeguata alla gravità dell’illecito di cui il magistrato sia ritenuto responsabile.
L’art. 12 del d.lgs. n. 109 del 2006 prevede poi una serie di regole che limitano la discrezionalità della Sezione disciplinare del CSM nella selezione delle sanzioni, imponendo l’adozione di una sanzione minima, di gravità progressiva, nelle ipotesi di illecito previste nei commi da 1 a 4. Il comma 5, in questa sede censurato, vincola invece la stessa Sezione ad irrogare la rimozione in tre distinte ipotesi:
– quella in cui il magistrato sia stato condannato in sede disciplinare per i fatti previsti dall’art. 3, comma 1, lettera e), dello stesso d.lgs. n. 109 del 2006;
– quella in cui il magistrato incorra nella interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici in seguito a condanna penale;
– quella in cui il magistrato incorra «in una condanna a pena detentiva per delitto non colposo non inferiore a un anno la cui esecuzione non sia stata sospesa, ai sensi degli articoli 163 e 164 del Codice penale o per la quale sia intervenuto provvedimento di revoca della sospensione ai sensi dell’articolo 168 dello stesso Codice».
La prima di tali ipotesi è stata oggetto della sentenza n. 197 del 2018, che ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale allora sollevate dalla Sezione disciplinare del CSM in riferimento all’art. 3 Cost.
Sulla terza ipotesi si appuntano ora i dubbi di legittimità costituzionale delle Sezioni unite della Corte di cassazione, adite da un magistrato nei cui confronti la Sezione disciplinare del CSM ha già applicato la sanzione della rimozione, in conseguenza di una sua precedente condanna, in sede penale, a due anni e quattro mesi di reclusione: condanna non suscettibile di sospensione condizionale, in quanto superiore al limite massimo previsto dall’art. 163 cod. pen.“.
Le Sezioni unite rimettenti assumono, in sintesi, che l’automatismo stabilito dal segmento normativo censurato violi i parametri costituzionali menzionati, vincolando la Sezione disciplinare del CSM alla rimozione del magistrato e impedendole, così, di graduare la sanzione, in modo da assicurarne la proporzionalità rispetto alla concreta gravità dell’illecito.
…Ammissibilità delle questioni
“Le questioni sono ammissibili.
Non è fondata, in particolare, l’eccezione formulata dall’Avvocatura generale dello Stato secondo cui le questioni sarebbero irrilevanti, avendo la Sezione disciplinare del CSM affermato che la gravità delle condotte addebitate al magistrato incolpato ne renderebbe comunque necessaria la rimozione, anche laddove la pena a lui inflitta si fosse mantenuta al di sotto del limite oltre il quale tale sanzione disciplinare è imposta dalla disposizione censurata; affermazione dalla quale si evincerebbe che l’esito del giudizio non muterebbe, anche laddove le odierne questioni fossero accolte.
L’eccezione non coglie nel segno, per l’assorbente ragione che il giudizio a quo rispetto al quale deve vagliarsi la rilevanza delle questioni non è il giudizio disciplinare, come pare ritenere l’Avvocatura generale, bensì quello di cassazione. Rispetto a quest’ultimo, le Sezioni unite hanno già preannunciato – sulla base di ampia argomentazione, che certamente supera il vaglio di non implausibilità operato da questa Corte (da ultimo, sentenza n. 22 del 2024) – che la sentenza impugnata dovrà essere annullata, laddove la disposizione censurata sia dichiarata costituzionalmente illegittima, sì da consentire alla Sezione disciplinare del CSM – una volta rimosso l’automatismo normativo – una nuova valutazione sulla sanzione disciplinare più appropriata da applicare al magistrato incolpato.
Il che dimostra la rilevanza delle questioni prospettate“.
…Fondatezza della questione in riferimento all’art. 3 Cost.
“La questione sollevata in riferimento all’art. 3 Cost. è fondata.
Nella menzionata sentenza n. 197 del 2018, si è affermato che «alcune almeno delle garanzie che, sulla base della giurisprudenza di questa Corte, circondano la pena in senso stretto non si applicano, o si applicano con un maggior grado di flessibilità, alla sfera delle sanzioni disciplinari. Oltre che a logiche punitive e deterrenti comuni alle pene, tali sanzioni possono legittimamente rispondere, quanto meno nei casi concernenti pubblici funzionari cui sono affidati compiti essenziali a garanzia dello Stato di diritto, anche alla finalità di assicurare la definitiva cessazione dal servizio di persone dimostratesi non idonee, o non più idonee, all’assolvimento dei propri doveri» (punto 11 del Considerato in diritto). E si è aggiunto che in particolare i magistrati, «ai quali è affidata in ultima istanza la tutela dei diritti di ogni consociato», proprio «per tale ragione sono tenuti – più di ogni altra categoria di funzionari pubblici – non solo a conformare oggettivamente la propria condotta ai più rigorosi standard di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo ed equilibrio nell’esercizio delle funzioni, secondo quanto prescritto dall’art. 1 del d.lgs. n. 109 del 2006, ma anche ad apparire indipendenti e imparziali agli occhi della collettività, evitando di esporsi a qualsiasi sospetto di perseguire interessi di parte nell’adempimento delle proprie funzioni. E ciò per evitare di minare, con la propria condotta, la fiducia dei consociati nel sistema giudiziario, che è valore essenziale per il funzionamento dello Stato di diritto» (punto 9 del Considerato in diritto).
Fermi tali principi, che costituiscono lo sfondo sul quale deve essere decisa anche la questione ora all’esame di questa Corte, vanno subito evidenziati gli elementi che la distinguono rispetto a quella esaminata con la sentenza n. 197 del 2018.
Il segmento dell’art. 12, comma 5, del d.lgs. n. 109 del 2006 allora censurato stabilisce la sola sanzione della rimozione nel caso in cui il magistrato sia stato ritenuto responsabile – dalla stessa Sezione disciplinare – di un illecito disciplinare, puntualmente tipizzato dall’art. 3, comma 1, lettera e), dello stesso decreto legislativo come il fatto di «ottenere, direttamente o indirettamente, per sé o per altri, prestiti o agevolazioni da soggetti che il magistrato sa essere parti o indagati in procedimenti penali o civili pendenti presso l’ufficio giudiziario di appartenenza o presso altro ufficio che si trovi nel distretto di Corte d’appello nel quale esercita le funzioni giudiziarie, ovvero dai difensori di costoro, nonché ottenere, direttamente o indirettamente, prestiti o agevolazioni, a condizioni di eccezionale favore, da parti offese o testimoni o comunque da soggetti coinvolti in detti procedimenti».
Nel caso ora all’esame, invece, la previsione dell’unica sanzione disciplinare della rimozione discende dalla circostanza che il magistrato sia stato in precedenza condannato in via definitiva per qualsiasi reato, per il quale – però – il giudice penale gli abbia inflitto una pena detentiva non sospesa di durata superiore all’anno (ovvero nel caso in cui la sospensione condizionale, concessa al magistrato in sede di condanna, sia stata in seguito revocata).
Questa Corte non ha mai, sinora, esaminato la legittimità costituzionale di una disposizione che preveda, come quella ora all’esame, un vincolo alla discrezionalità della Sezione disciplinare del CSM nella scelta della sanzione applicabile a un magistrato che abbia subito una condanna in sede penale.
Numerose sentenze di questa Corte hanno però ritenuto in contrasto, tra l’altro, con l’art. 3 Cost. disposizioni che prevedevano l’automatica destituzione di altri pubblici dipendenti, ovvero l’automatica cancellazione di professionisti dall’albo, in conseguenza della loro condanna in sede penale per determinati reati“.
Segue a questo passaggio la capillare elencazione delle sentenze cui allude il giudice redattore per la cui conoscenza si rinvia alla lettura del testo allegato.
“Dal quadro giurisprudenziale sin qui tracciato si ricavano due principi essenziali che, ai fini dello scrutinio in esame, vanno posti in correlazione tra loro: un requisito generale di proporzionalità della sanzione disciplinare rispetto alla gravità della condotta […] e l’autonomia della valutazione in sede disciplinare rispetto a quella del giudice penale, fatta salva la vincolatività di quanto accertato in fatto nel giudizio penale[…].
Quanto alla proporzionalità della sanzione disciplinare, il requisito può, normalmente, essere soddisfatto soltanto da una valutazione individualizzata della gravità dell’illecito, alla quale la risposta sanzionatoria deve essere calibrata […] Le sanzioni fisse sono, per contro, tendenzialmente in contrasto con questo principio, a meno che […] esse risultino non manifestamente sproporzionate rispetto all’intera gamma dei comportamenti riconducibili alla fattispecie astratta dell’illecito sanzionato […].
Al di fuori di questa ipotesi, che presuppone un certo grado di omogeneità della fattispecie astratta sotto il profilo della gravità delle condotte a essa riconducibili, il corollario dell’individualizzazione della sanzione esige una gradualità della risposta, affinché essa possa risultare adeguata al concreto disvalore della condotta.
Dalla giurisprudenza citata si evince, inoltre, l’idea della centralità della valutazione discrezionale dell’organo disciplinare nell’irrogazione della sanzione che a tale organo compete: valutazione che questa Corte ha sinora ritenuto non possa mai essere in toto pretermessa, per essere semplicemente surrogata da quella del giudice penale. E ciò specie quando si tratta di applicare sanzioni disciplinari definitive come la destituzione o la cancellazione dall’albo professionale […].
Il significato della riserva di uno spazio autonomo di valutazione all’organo disciplinare pur a fronte di una condanna penale è, d’altronde, chiaro: spetta a quest’ultimo apprezzare non già la (generica) gravità dell’illecito commesso, ma – più specificamente – la significatività di tale illecito rispetto al giudizio di persistente idoneità dell’interessato a svolgere le proprie funzioni o la propria professione“.
…Esame della disposizione sospettata di illegittimità costituzionale alla luce dei principi messi a fuoco
…automatismo sanzionatorio collegato esclusivamente alla specie della pena
“Sotto il profilo della necessaria proporzionalità della sanzione […] la disciplina censurata ricollega l’applicazione automatica della rimozione alla irrogazione nei suoi confronti, da parte del giudice penale, di una pena detentiva non sospesa di durata superiore ad un anno. Come osserva efficacemente il giudice a quo, l’automatismo è qui ancorato non già a una «species facti», bensì a una mera «species poenae».
Un tale meccanismo rende strutturalmente impossibile a questa Corte compiere la valutazione di proporzionalità della previsione sanzionatoria, che si impone […] anche laddove il legislatore preveda una sanzione fissa per una determinata fattispecie di illecito: fattispecie qui definita semplicemente dall’ammontare della pena inflitta (e dalla sua mancata sospensione condizionale, ovvero dalla revoca della stessa) nell’ambito del giudizio penale. Affinché una siffatta sanzione fissa – in quanto tale “indiziata” di illegittimità costituzionale (da ultimo, sentenza n. 195 del 2023, punto 6.1. del Considerato in diritto) – possa superare indenne lo scrutinio da parte di questa Corte, occorrerebbe infatti dimostrare che la sanzione della rimozione – la più grave tra quelle previste nel sistema degli illeciti disciplinari dei magistrati – risulti proporzionata rispetto all’intera gamma dei comportamenti tipizzati. Comportamenti che, però, la fattispecie di illecito disciplinare qui sanzionata non indica in alcun modo, e che potrebbero anzi essere i più diversi, a differenza di quanto accadeva rispetto alla fattispecie di illecito esaminata nella sentenza n. 197 del 2018.
Sotto questo profilo dunque – come parimenti osserva il rimettente – la disciplina oggi all’esame è simile a quella scrutinata da questa Corte nella sentenza n. 170 del 2015, in cui è stata ritenuta costituzionalmente illegittima la previsione dell’obbligatorio trasferimento del magistrato ad altra sede o ufficio nell’ipotesi di una sua condanna per l’illecito disciplinare di cui all’art. 2, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 109 del 2006, integrato dall’aver tenuto un comportamento che, violando i doveri di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo ed equilibrio, e di rispetto della dignità della persona, arrechi ingiusto danno o indebito vantaggio ad una delle parti. Fattispecie astratta, quest’ultima, che questa Corte ha ritenuto essere comprensiva di condotte di disvalore concreto assai eterogeneo, non necessariamente indicative dell’incompatibilità del magistrato interessato a continuare a svolgere le proprie funzioni nel medesimo ufficio“.
…necessaria centralità della valutazione dell’organo disciplinare
“Quanto, poi, alla necessaria centralità della valutazione dell’organo disciplinare nell’irrogazione della sanzione […], la disposizione oggi censurata finisce, in pratica, per spogliare la Sezione disciplinare del CSM di ogni margine di apprezzamento sulla sanzione disciplinare da applicare (che il legislatore individua nella sola rimozione).
In questa situazione, non solo l’an ma anche il quomodo della responsabilità disciplinare sono interamente determinati dalla previa decisione del giudice penale: al cui orizzonte conoscitivo e valutativo resta, però, del tutto estranea la questione se possa considerarsi proporzionata, rispetto allo specifico fascio di interessi di cui si fa carico la responsabilità disciplinare, la successiva sanzione della rimozione del magistrato, che – pure – discenderà automaticamente dalla condanna da lui pronunciata.
Emblematico delle conseguenze provocate dalla rigidità della disposizione censurata è il caso concreto oggetto del giudizio a quo, nel quale il giudice penale è addivenuto all’irrogazione di una pena così severa senza che, come è ovvio, gli sia stato possibile considerare l’effetto che il quantum di pena inflitta avrebbe, indefettibilmente, prodotto nel successivo procedimento disciplinare.
A fronte dell’entità delle ripercussioni che l’espulsione definitiva dall’ordine giudiziario è suscettibile di produrre sui diritti fondamentali, e sull’esistenza stessa, della persona interessata, è invece necessario che il giudice disciplinare sia posto in condizioni di valutare la proporzionalità di una tale sanzione rispetto al reato da questi commesso, dal peculiare angolo visuale della eventuale inidoneità del magistrato a continuare a svolgere le proprie funzioni. E ciò anche in relazione alle esigenze di salvaguardia del prestigio dell’ordine giudiziario, e della conseguente necessità di mantenere la fiducia dei consociati nei suoi confronti.
Questa valutazione costituisce, anzi, il proprium del procedimento disciplinare innanzi alla Sezione disciplinare del CSM: procedimento nel quale è assicurata all’incolpato la pienezza delle garanzie difensive, ivi compreso il diritto al ricorso alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione contro la sentenza disciplinare.
Tutte queste garanzie finiscono, però, per essere svuotate di ogni significato pratico per effetto della disciplina censurata, che riserva alla Sezione disciplinare del CSM la mera adozione di conseguenze sanzionatorie automaticamente discendenti da una statuizione del giudice penale, al cui orizzonte genetico quella specifica valutazione è rimasta del tutto estranea.
Né potrebbe obiettarsi che un margine di discrezionalità alla Sezione disciplinare del CSM sarebbe comunque assicurato dalla possibilità di escludere l’illecito disciplinare quando ritenga il fatto «di scarsa rilevanza», ai sensi dell’art. 3-bis del d.lgs. n. 109 del 2006. Infatti, per quanto la giurisprudenza di legittimità non ritenga in assoluto incompatibile tale esimente con le ipotesi in cui il magistrato sia stato condannato per avere commesso un reato (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenze 7 agosto 2023, n. 24048 e 21 marzo 2023, n. 8034), è evidente che ben difficilmente potrà ritenersi «di scarsa rilevanza», pur nella peculiare prospettiva del giudizio disciplinare, un fatto per il quale il giudice penale abbia ritenuto congrua l’applicazione di una pena non sospesa, o comunque superiore al limite massimo entro il quale il beneficio della sospensione condizionale può essere concesso.
D’altra parte, per effetto della disciplina censurata il giudice disciplinare resta irragionevolmente vincolato all’alternativa se applicare (soltanto) la massima sanzione della rimozione, ovvero rinunciare del tutto a qualsiasi sanzione in applicazione del citato art. 3-bis del d.lgs. n. 109 del 2006, pur a fronte di fatti di reato di gravità significativa, ancorché non tali da giustificare la radicale preclusione all’esercizio delle proprie funzioni da parte del magistrato. In effetti, non può in assoluto escludersi che un fatto di reato per il quale il giudice penale abbia inflitto una pena detentiva non sospesa possa essere ritenuto, sia pure in casi verosimilmente rari, meritevole di sanzioni disciplinari meno drastiche della rimozione. E ciò – come giustamente rilevato dalla difesa della parte – anche in considerazione del fatto che la mancata concessione della sospensione condizionale non deriva necessariamente da una prognosi circa la possibile commissione di nuovi reati da parte del condannato (come invece sempre accade nel caso di applicazione di una misura di sicurezza); ma può semplicemente discendere – come nel caso oggetto del giudizio a quo – dal superamento del limite di due anni di reclusione, entro il quale il beneficio può essere concesso. Ipotesi, quest’ultima, nella quale il condannato per il quale non sussista pericolo di reiterazione del reato può, in molti casi, essere ammesso ad espiare la propria pena in regime di affidamento in prova al servizio sociale, tale regime essendo di solito associato alla prescrizione di proseguire l’attività lavorativa.
Dal che non discende affatto – contrariamente a quanto ritenuto dall’Avvocatura generale dello Stato – una inammissibile «deminutio della valutazione del Giudice penale». Semplicemente, si tratta di trarre le necessarie conseguenze dalla distinzione di oggetto e di finalità tra la valutazione del giudice penale, da un lato, e quella del giudice disciplinare, dall’altro“.
…Conclusioni
“In conclusione, l’automatismo stabilito dalla disciplina censurata è suscettibile di produrre, in concreto, risultati sanzionatori sproporzionati rispetto alle specifiche finalità della responsabilità disciplinare, in conseguenza dell’eterogeneità delle condotte suscettibili di essere sanzionate […] e della irragionevole sottrazione alla Sezione disciplinare di ogni potere di apprezzamento sulla inidoneità del magistrato condannato a continuare a svolgere le proprie funzioni […].
Ciò si traduce, in base alla costante giurisprudenza di questa Corte poc’anzi richiamata, in una violazione dell’art. 3 Cost.
Restano assorbite le ulteriori censure.
Il rimedio appropriato alla riscontrata violazione è, ad avviso di questa Corte, la mera ablazione del segmento normativo oggetto delle censure del rimettente («o che incorre in una condanna a pena detentiva per delitto non colposo non inferiore a un anno la cui esecuzione non sia stata sospesa, ai sensi degli articoli 163 e 164 del Codice penale o per la quale sia intervenuto provvedimento di revoca della sospensione ai sensi dell’articolo 168 dello stesso Codice»).
Tale segmento individua una specifica sottofattispecie riconducibile alla fattispecie generale di illecito disciplinare di cui all’art. 4, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 109 del 2006, che comprende tutti i «fatti per i quali è intervenuta condanna irrevocabile o è stata pronunciata sentenza ai sensi dell’articolo 444, comma 2, del codice di procedura penale, per delitto doloso o preterintenzionale, quando la legge stabilisce la pena detentiva sola o congiunta alla pena pecuniaria».
Conseguentemente, il venir meno della sottofattispecie in parola determinerà la riespansione della disciplina generale applicabile all’illecito disciplinare di cui all’art. 4, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 109 del 2006: e dunque restituirà alla Sezione disciplinare la possibilità di applicare – secondo il proprio discrezionale apprezzamento – una tra le sanzioni previste dal successivo art. 5. Tra le quali, naturalmente, la stessa rimozione, laddove ritenga che il delitto per cui è stata pronunciata condanna sia effettivamente indicativo della radicale inidoneità del magistrato incolpato a continuare a svolgere le sue funzioni.
Ben potrà, poi, il legislatore modulare diversamente la disciplina sanzionatoria dell’illecito in questione, in particolare vincolando la Sezione disciplinare alla scelta di alcune soltanto delle sanzioni disciplinari previste dall’art. 5 del d.lgs. n. 109 del 2006, sulla falsariga di quanto già oggi accade per le ipotesi disciplinate dai commi da 1 a 4 dell’art. 12 del medesimo decreto. Ma una tale opzione spetterà, appunto, al legislatore, non sussistendo allo stato le condizioni indicate dalla recente giurisprudenza di questa Corte per individuare essa stessa specifiche soluzioni sanzionatorie già esistenti, destinate a sostituirsi a quelle dichiarate costituzionalmente illegittime (sentenza n. 185 del 2021, punto 7 del Considerato in diritto e precedenti ivi richiamati; nonché, da ultimo, sentenza n. 46 del 2024, punto 4.2. del Considerato in diritto)“.
Il commento
La Corte costituzionale ha condiviso la prospettiva indicata dal giudice a quo e lo ha fatto attribuendo rilievo decisivo a due argomenti.
Il primo risiede nel collegamento necessitato tra la rimozione, cioè la più grave delle sanzioni disciplinari applicabili ad un magistrato, e la condanna di costui ad una pena detentiva non sospesa di durata superiore all’anno.
Osserva al riguardo la Corte, in sintonia con le Sezioni unite civili, che il presupposto di questo rapporto tra causa ed effetto, legato com’è esclusivamente alla tipologia della pena inflitta, preclude al giudice disciplinare qualsiasi autonomia valutativa riguardo al fatto sottostante alla condanna, non certo per rimetterlo in discussione ma per apprezzarne l’incidenza sull’idoneità del condannato a continuare a svolgere la sua funzione giudiziaria.
Il secondo argomento, strettamente connesso al primo, sta nella necessità di assicurare la proporzionalità delle sanzioni disciplinari alla gravità della condotta dell’incolpato e di evitare che la decisione del giudice penale, interamente ed esclusivamente focalizzata sull’esistenza del fatto-reato e sulle responsabilità dell’imputato, possa esorbitare dal suo ambito ed assumere impropriamente il ruolo di unica ed indiscutibile fonte del giudizio disciplinare.
È come dire che, mentre il giudice penale è e deve essere cieco e sordo rispetto alle conseguenze extra-penali della decisione che gli compete, la stessa indifferenza non può essere imposta al giudice disciplinare allorché, come nel caso in esame, quelle conseguenze dipendano da un presupposto formale occasionato da condotte di gravità altamente variabile.
Una previsione normativa che ignori questa necessità di differenziazione valutativa e neghi al giudice disciplinare i poteri che servono per assicurarla lede il principio costituzionale di uguaglianza formale, come declinato in concreto da plurime decisioni della stessa Consulta che hanno affermato l’illegittimità di disposizioni analoghe a fronte di casi simili.
Le argomentazioni di cui si è servita la Corte meritano senz’altro di essere condivise, soprattutto nella parte in cui si oppongono agli automatismi sanzionatori e, sia pure indirettamente, alla moltiplicazione delle sanzioni, assai di moda in questa stagione.
È un vero peccato che la preponderanza attribuita al parametro dell’uguaglianza formale abbia portato all’assorbimento delle ulteriori censure.
Sarebbe stato interessante, infatti, conoscere l’opinione dei giudici costituzionali in particolare sulle paventate lesioni del principio del buon andamento della pubblica amministrazione e della protezione che l’art. 8 CEDU offre agli individui da ingerenze sproporzionate dei pubblici poteri nella loro dimensione professionale.
Proprio a quest’ultimo riguardo, le Sezioni unite civili avevano posto l’accenno sull’esigenza di una proporzionalità della risposta sanzionatoria ma limitandola alla sanzione disciplinare di per se stessa considerata.
Avrebbero forse potuto scegliere una via diversa: quella, cioè, di considerare in modo unitario la reazione statuale verso l’incolpato e verificare se la pluralità degli effetti che questa ha prodotto fosse sproporzionata per eccesso in quanto capace di annichilire le più importanti sfere dell’essere.
Resta infine un’ultima considerazione.
La decisione della Consulta mette nelle mani della Sezione disciplinare del CSM un potere discrezionale al dichiarato fine di consentirle la flessibilità sanzionatoria ritenuta indispensabile.
È tuttavia difficile dimenticare i non troppo lontani anni in cui l’autogoverno dei magistrati, pur con tutte le eccezioni del caso, è sembrato rispondere a logiche di appartenenza e ad istanze corporative piuttosto che all’interesse pubblico.
L’ovvio auspicio è che la differenziazione della risposta sanzionatoria a fronte di condanne penali avvenga per ragioni di giustizia e non in base alle maggioranze consiliari di volta in volta prevalenti.
TERZULTIMA FERMATA 