Le dichiarazioni del Sottosegretario di Stato Alfredo Mantovano
Il 12 e il 13 ottobre 2023 si è tenuto a Palermo un convegno di studi, intitolato “Giustizia al servizio del Paese”.
Vi hanno preso parte le più alte cariche istituzionali e i vertici delle giurisdizioni.
Era presente tra gli altri il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, On. Alfredo Mantovano, anche in rappresentanza della Presidente On. Giorgia Meloni, assente per impegni istituzionali.
Nell’occasione l’On. Mantovano ha reso dichiarazioni di particolare rilievo sui rapporti tra l’Esecutivo e il Giudiziario.
Chi volesse leggere il testo integrale del suo intervento può trovarlo a questo link.
Qui ci si limita a evidenziarne i passaggi più significativi:
“ritengo difficile lasciare fuori la porta l’insieme delle incomprensioni sorte fra l’Esecutivo e settori delle giurisdizioni”;
“la Costituzione pone le scelte del legislatore in una posizione di preminenza rispetto all’intervento giudiziario, con un solo fondamentale limite: la conformità alla stessa Carta, la cui verifica compete alla Consulta […] la preminenza del ruolo del Parlamento e la soggezione del giudice alla legge, ai sensi dell’art. 101 della Costituzione, lungi dal descrivere la prevaricazione di un potere su un altro, sono il segno distintivo della democraticità del nostro sistema e un portato diretto del principio della sovranità popolare. Non compete alle Corti né l’“invenzione del diritto”, né la teorizzazione della maggiore idoneità della procedura giudiziaria a comporre quei conflitti che richiedono esercizio di discrezionalità politica, né la sostituzione a organi nazionali o sovranazionali nel qualificare le relazioni fra gli Stati; e ciò per doveroso rispetto sia dei parametri costituzionali, sia del mandato ricevuto da chi, a scadenze periodiche, esercita il diritto di voto. Compete alle Corti esprimersi “in nome del popolo italiano”, non “in vece del popolo italiano”. Il parametro per il giudice non è la condivisione o la non condivisione dei contenuti della norma che è chiamato ad applicare: a meno che non dubiti motivatamente della sua coerenza con la Costituzione;
“E se nel nostro ordinamento il controllo di costituzionalità non è rimesso a una iniziativa diretta e diffusa da parte del giudice, parimenti non può esistere una verifica diffusa della conformità delle leggi alla normativa europea: il potere-dovere di disapplicazione di una norma nazionale contrastante con il diritto europeo deve intendersi limitato ai soli casi di contrasto diretto e immediato tra i due precetti, tale da rivelarne la incompatibilità. Non può, invece, trasmodare in una revisione da parte dei giudici nazionali dell’applicazione della normativa interna sulla base di incerte e opinabili interpretazioni della relazione tra le due fonti”.
Opinioni nette espresse con parole inequivocabili e palesemente occasionate dai recenti provvedimenti della Sezione Immigrazione del Tribunale di Catania.
Pare che il punto più interessante e dirompente sia quello attinente alla disapplicazione delle norme di diritto interno che contrastino col diritto UE ed è questo, pertanto, il focus del post.
Cosa dice la giurisprudenza
Si sta per dar vita a un paradosso ed è questo: la verifica della correttezza di un’opinione che tende a limitare l’espansionismo giurisprudenziale sarà condotta prevalentemente sulla base di principi e orientamenti messi a fuoco dalla giurisprudenza.
D’altro canto non c’è modo di evitarlo se si considera che l’architettura dell’ordinamento giuridico eurounitario affida non solo alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ma anche ai giudici nazionali degli Stati membri un ruolo essenziale per la sua attuazione.
Vediamo come, sia pure per sintesi.
…Le norme di riferimento
L’ovvio punto di partenza è l’art. 4 n. 3 del Trattato sull’Unione europea (TUE) a norma del quale «In virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati», cui si affiancano sul versante interno gli artt. 11 e 117 comma 1 Cost., secondo il quale «gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione».
Nasce da queste norme un principio di leale cooperazione che obbliga gli Stati dell’UE a dare attuazione al diritto comunitario e i loro giudici ad assicurarne l’osservanza.
…La giurisprudenza della CGUE
Il riconoscimento di tale principio e della prevalenza delle norme eurounitarie su quelle degli ordinamenti statali è stato affermato in plurime pronunce dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) già a partire dalla sentenza Costa c. ENEL (C-6/64, 15 luglio 1964) in cui precisò che «il diritto nato dal trattato non potrebbe, in ragione appunto della sua specifica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa comunità. Il trasferimento, effettuato dagli stati a favore dell’ordinamento giuridico comunitario, dei diritti e degli obblighi corrispondenti alle disposizioni del trattato implica quindi una limitazione definitiva dei loro diritti sovrani, di fronte alla quale un atto unilaterale ulteriore, incompatibile col sistema della comunità, sarebbe del tutto privo di efficacia».
Questa affermazione diventò ancora più perentoria con la sentenza Simmenthal del 9 marzo 1978 (C-106/77) in cui fu chiarito che l’obbligo di qualsiasi giudice nazionale di applicare integralmente il diritto dell’Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, comporta il dovere di disapplicare la norma interna contrastante con quella europea, sia anteriore sia successiva a quest’ultima, che di efficacia diretta.
La CGUE individuò dunque fin d’allora, e in modo sempre più consolidato di seguito, la disapplicazione come la più corretta tecnica di risoluzione delle antinomie, giungendo ad escludere che il giudice nazionale sia costretto a chiedere o attendere la rimozione, ad opera dell’organo istituzionale a ciò deputato, delle misure nazionali che ostino alla diretta e immediata applicazione delle norme comunitarie.
Quest’ultimo principio è stato ribadito, tra le altre, dalla sentenza emessa l’11 settembre 2014 nella causa C-112/13 in cui si è detto che «il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 267 TFUE, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale(…) in forza della quale i giudici ordinari di appello o di ultima istanza, qualora ritengano che una legge nazionale sia contraria all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sono obbligati a presentare, nel corso del procedimento, alla Corte costituzionale una domanda di annullamento con efficacia erga omnes della legge, anziché limitarsi a disapplicarla nel caso di specie, quando il carattere prioritario di siffatto procedimento abbia per effetto di impedire a tali giudici ordinari (…) di esercitare la loro facoltà o di adempiere il loro obbligo di sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali».
Un’ulteriore specificazione della giurisprudenza della CGUE è quella che ha sancito l’obbligo di interpretazione conforme, affermato per la prima volta (e poi costantemente ribadito) nella sentenza Von Colson e Kamann del 10 aprile 1984 (C-14/83), tanto più pertinente al caso in esame in quanto riferita all’attuazione di una Direttiva.
Vi si legge che «l’obbligo degli stati membri, derivante da una direttiva, di conseguire il risultato da questa contemplato, come pure l’obbligo loro imposto dall’art. 5 del trattato di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l’adempimento di tale obbligo, valgono per tutti gli organi degli stati membri ivi compresi, nell’ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali. Ne consegue che nell’applicare il diritto nazionale, e in particolare la legge nazionale espressamente adottata per l’attuazione della direttiva n. 76/207, il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato contemplato dall’art. 189, 3º comma».
Sempre in tema, la sentenza Pfeiffer del 4 dicembre 2004 (C-397/01) ha chiarito che se le norme attuative delle direttive sono state introdotte proprio al fine di recepirle, si deve presumere che lo Stato abbia avuto l’intenzione di adempiere pienamente gli obblighi derivanti dalla direttiva considerata. Sicché, nell’applicazione del diritto interno, in particolare delle disposizioni di una normativa appositamente adottata al fine di attuare quanto prescritto da una direttiva, il giudice nazionale deve interpretare il diritto nazionale alla luce del testo e dello scopo della direttiva, onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima.
Secondo la sentenza Pfeiffer e le altre analoghe che l’hanno seguita, il principio di interpretazione conforme del diritto nazionale, imposto dal diritto dell’Unione, riguarda in primo luogo le norme interne introdotte per recepire la direttiva ma esige anche che il giudice nazionale prenda in considerazione tutto il diritto nazionale per valutare in quale misura possa essere applicato in modo tale da non pervenire ad un risultato contrario a quello cui mira la direttiva.
L’interpretazione conforme – afferma ancora la sentenza Pfeiffer – non è peraltro condizionata dal fatto che la norma interna sia precedente o successiva alla direttiva. Difatti «se il diritto nazionale, mediante l’applicazione di metodi di interpretazione da esso riconosciuti, in determinate circostanze consente di interpretare una norma dell’ordinamento giuridico interno in modo tale da evitare un conflitto con un’altra norma di diritto interno o di ridurre a tale scopo la portata di quella norma applicandola solamente nella misura compatibile con l’altra, il giudice ha l’obbligo di utilizzare gli stessi metodi al fine di ottenere il risultato perseguito dalla direttiva».
È utile ricordare che, nella visione della CGUE (tra le altre, sentenza del 29 aprile 1999, Ciola c. Land Voralberg, C-224/97), il primato del diritto eurounitario si estende a tutti gli organi dell’amministrazione pubblica e produce effetti non solo sulle norme generali e astratte ma anche su decisioni amministrative individuali e concrete che siano «in contrasto con la libera prestazione dei servizi».
Lo stesso principio era stato del resto affermato già nella significativa sentenza Factortame del 19 giugno 1990 (C-213/89) in cui si legge che «è incompatibile con le esigenze inerenti alla natura stessa del diritto comunitario qualsiasi disposizione facente parte dell’ordinamento giuridico di uno Stato membro o qualsiasi prassi, legislativa, amministrativa o giudiziaria, la quale porti ad una riduzione della concreta efficacia del diritto comunitario per il fatto che sia negato al giudice, competente ad applicare questo diritto, il potere di fare, all’atto stesso di tale applicazione, tutto quanto è necessario per disapplicare le disposizioni legislative nazionali che eventualmente ostino, anche temporaneamente, alla piena efficacia delle norme comunitarie».
Un ulteriore rafforzamento di questo principio si deve alla sentenza Kühne del 13 gennaio 2014 (C-453/00) che ha dichiarato l’obbligo degli Stati membri, a fronte di provvedimenti amministrativi divenuti inoppugnabili, di ricorrere ad ogni rimedio previsto dall’ordinamento interno, ivi compresa l’autotutela, per rimuovere la situazione di contrasto con il diritto UE.
Coerentemente alle prospettive interpretative così delineate, la CGUE ne ha tratto l’ulteriore conseguenza della responsabilità degli Stati per violazione del diritto comunitario.
La prima applicazione di questo principio è agevolmente identificabile nella sentenza Francovich (19 novembre 1991, C-6/90 e C-9/90) in cui i giudici del Lussemburgo chiarirono che «sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme comunitarie e sarebbe infirmata la tutela dei diritti da esse riconosciute se i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti siano lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno Stato membro» sicché gli Stati hanno l’obbligo di «eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto comunitario».
Questo percorso interpretativo fu proseguito e rafforzato con la sentenza Brasserie du Pêcheur – Factortame del 5 marzo 1996 (C-46/93 e 48/93) che sancì la portata generale della responsabilità extracontrattuale del legislatore, esistente a prescindere dalla immediata applicabilità o dal carattere immediatamente esecutivo di una norma comunitaria.
La stessa pronuncia chiarì che la violazione del diritto UE doveva essere grave e manifesta e il relativo apprezzamento dipendeva soprattutto dal grado di chiarezza e precisione della norma violata, dall’ampiezza del potere discrezionale del legislatore statale, dal carattere intenzionale o involontario della violazione.
Altrettanto rilevanti sono state le successive sentenze Köbler del 30 settembre 2003 (C-224/01) e Traghetti del Mediterraneo del 13 giugno 2006 (C-173/03).
La prima servì a chiarire che «Il principio secondo cui gli Stati membri sono obbligati a riparare i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario che sono loro imputabili si applica anche allorché la violazione di cui trattasi deriva da una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado».
Tra gli elementi che determinano la violazione grave e manifesta del diritto comunitario in conseguenza di una decisione giurisdizionale, la sentenza Köbler inserì anche «la mancata osservanza, da parte dell’organo giurisdizionale di cui trattasi, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234, terzo comma, CE», osservando in aggiunta che «In ogni caso, una violazione del diritto comunitario è sufficientemente caratterizzata allorché la decisione di cui trattasi è intervenuta ignorando manifestamente la giurisprudenza della Corte in questa materia».
A sua volta l’analoga sentenza Traghetti del Mediterraneo chiarì che «Il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la responsabilità dello Stato membro per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado per il motivo che la violazione controversa risulta da un’interpretazione delle norme giuridiche o da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale».
Le dispute interpretative interne sono state infine risolte dal legislatore con l’art. 4 comma 43 della L. 183/2011 che sancisce esplicitamente l’esistenza del diritto al risarcimento del danno derivante dal mancato recepimento nell’ordinamento statale di direttive e altri provvedimenti obbligatori comunitari.
…La giurisprudenza della Corte costituzionale
Anche la Corte costituzionale, sia pure dopo qualche resistenza iniziale e mantenendo comunque fermi alcuni essenziali distinguo, ha sostanzialmente aderito al percorso tracciato dalla CGUE.
La svolta europeista del giudice delle leggi iniziò con la sentenza 170/1984 (cosiddetta sentenza Granital) le cui proposizioni sono state costantemente confermate in prosieguo, a maggior ragione dopo la modifica dell’art. 117 Cost.) la quale dichiarò l’obbligo del giudice interno di privilegiare l’interpretazione comunitaria per gli atti normativi prodotti dagli organi nazionali e chiarì che, in caso di incompatibilità tra una norma interna e comunitaria, era quest’ultima a dover prevalere.
La Corte si riservò tuttavia la potestà di sindacato sul diritto comunitario «in riferimento ai principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e ai diritti inalienabili della persona umana» sul presupposto che questi non potessero essere considerati una parte cedibile della sovranità nazionale.
Incombeva dunque sul giudice nazionale che sospettasse la violazione di quei principi e diritti ad opera di norme o atti comunitari l’onere di sollevare questione di legittimità costituzionale della legge interna di esecuzione dei Trattati europei nella parte che consentiva la violazione (cosiddetta teoria dei controlimiti).
Fu altrettanto importante la sentenza 389/1989 (nel cui solco si sono successivamente inserite plurime pronunce, anche in conseguenza della modifica dell’art. 117 Cost.) in cui la Consulta chiarì che «le norme comunitarie direttamente applicabili prevalgono rispetto alle norme nazionali, anche se di rango legislativo, senza tuttavia produrre, nel caso che queste ultime siano incompatibili con esse, effetti estintivi. Più precisamente, l’eventuale conflitto fra il diritto comunitario direttamente applicabile e quello interno, proprio perché suppone un contrasto di quest’ultimo con una norma prodotta da una fonte esterna avente un suo proprio regime giuridico e abilitata a produrre diritto nell’ordinamento nazionale entro un proprio distinto ambito di competenza, non dà luogo a ipotesi di abrogazione o di deroga, né a forme di caducazione o di annullamento per invalidità della norma interna incompatibile, ma produce un effetto di disapplicazione di quest’ultima».
La prerogativa della diretta applicabilità della normativa comunitaria è stata estesa dalla Consulta non solo alle norme propriamente intese ma anche alla loro interpretazione ad opera della CGUE (sentenza 113/1985 e seguenti).
Anche la più recente giurisprudenza costituzionale si mantiene sulla stessa linea.
Nella sentenza n. 67/2002 infatti si legge testualmente che: “A partire dalla sentenza Simmenthal (sentenza 9 marzo 1978, in causa 106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato), la Corte di giustizia ha affermato che il giudice nazionale ha l’obbligo di garantire la piena efficacia delle norme europee dotate di effetto diretto, «disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale» (punto 24).
In tempi molto più vicini, la stessa Corte è tornata ad affermare la centralità del rinvio pregiudiziale, al fine di garantire piena efficacia al diritto dell’Unione e assicurare l’effetto utile dell’art. 267 TFUE, cui si salda il potere di «disapplicare» la contraria disposizione nazionale (sentenza 20 dicembre 2017, in causa C-322/16, Global Starnet Ltd., punti 21 e 22; sentenza 24 ottobre 2018, in causa C-234/17, XC e altri, punto 44; sentenza 19 dicembre 2019, in causa C-752/18, Deutsche Umwelthilfe, punto 42; sentenza 16 luglio 2020, in causa C-686/18, OC e altri, punto 30). La Corte di giustizia ha inoltre precisato che la mancata disapplicazione di una disposizione nazionale ritenuta in contrasto con il diritto europeo viola «i principi di uguaglianza tra gli Stati membri e di leale cooperazione tra l’Unione e gli Stati membri, riconosciuti dall’art. 4, paragrafi 2 e 3, TUE, con l’articolo 267 TFUE, nonché […] il principio del primato del diritto dell’Unione» (sentenza 22 febbraio 2022, in causa C‑430/21, RS, punto 88).
Il principio del primato del diritto dell’Unione e l’art. 4, paragrafi 2 e 3, TUE costituiscono dunque l’architrave su cui poggia la comunità di corti nazionali, tenute insieme da convergenti diritti e obblighi. Questa Corte, ha costantemente affermato tale principio, valorizzandone gli effetti propulsivi nei confronti dell’ordinamento interno. In tale sistema il sindacato accentrato di costituzionalità, configurato dall’art. 134 Cost., non è alternativo a un meccanismo diffuso di attuazione del diritto europeo (sentenza n. 269 del 2017, punti 5.2 e 5.3 del Considerato; sentenza n. 117 del 2019, punto 2 del Considerato), ma con esso confluisce nella costruzione di tutele sempre più integrate”.
…La giurisprudenza della Corte di cassazione
Il senso del complessivo percorso interpretativo fin qui tracciato è stato interamente recepito anche dalla Corte Suprema in numerose decisioni.
Si cita a tal fine tra le tante Cassazione civile, Sez. 3^, sentenza n. 19384/2016, che ha il pregio di richiamare e riassumere i più consolidati indirizzi interpretativi di legittimità al riguardo.
Vi si legge, tra l’altro, che «tutti gli organi della Pubblica Amministrazione e gli organi giurisdizionali sono chiamati ex officio a dare effettività al principio di prevalenza del diritto comunitario, sia mediante la cd. “interpretazione adeguatrice” delle norme statali, preesistenti e successive, ai principi ed alle norme di diritto comunitario, sia, qualora non sussistano margini alla attività di interpretazione consentiti dalle norme dell’ordinamento interno, mediante la cd. “disapplicazione” delle norme interne che risultino obiettivamente incompatibili con le norme dell’ordinamento comunitario o con gli scopi perseguiti dalle direttive comunitarie».
Ed assai più di recente, sia pure in un caso piuttosto specifico, Cassazione penale, Sez. 3^, sentenza n. 26800/2023, afferma che “secondo la prevalente giurisprudenza di questa Corte, condivisa dal collegio e che va ribadita, dovendosi disapplicare la disciplina penale nazionale per contrasto con la normativa dell’Unione europea, non integra il reato di cui all’art. 4, comma 4-bis, I. n. 401 del 1989 la condotta del soggetto che, agendo per conto di un allibratore straniero autorizzato ad operare in uno Stato dell’Unione ed illegittimamente discriminato in Italia nell’assegnazione delle concessioni di gioco, dopo aver invano richiesto l’autorizzazione ex art. 88 t.u.l.p.s., rifiutata per il solo fatto che la società estera mandante non fosse titolare di concessione, effettui in modo trasparente, in forza di vincolo contrattuale con il bookmaker, attività di raccolta delle scommesse, di incasso delle poste di gioco, di trasmissione dei dati all’allibratore ed, eventualmente, di pagamento delle vincite su mandato di quest’ultimo, secondo lo schema della raccolta delle scommesse attraverso i “luoghi di vendita” di cui all’art. 1, comma 2, lett. i), d.m. 1 marzo 2006, n. 111”.
Considerazioni conclusive
L’opinione del Sottosegretario Mantovano merita rispetto ed attenzione ed è comunque espressione di una visione condivisa ai più alti livelli del Governo e della maggioranza politica che lo sostiene.
Ciò nondimeno, è indiscutibile che ad oggi un giudice che disapplichi una norma di diritto interno in quanto contrastante con una norma di diritto comunitario o con l’interpretazione che di quest’ultima dà la CGUE esercita un suo potere ed assolve ad un suo dovere.
TERZULTIMA FERMATA 