Una riflessione sulla natura “penale” delle sanzioni scolastiche disposte dal Consiglio d’Istituto e il rischio per i minori di subire l’irrogazione di sanzioni penali sostanzialmente identiche a quelle irrogate dalla scuola.
Come al solito parto da un caso concreto: la procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni di Roma contesta a tre minori i reati di atti persecutori e percosse commessi ai danni di un compagno di scuola.
Le condotte descritte nell’imputazione sono state oggetto di valutazione disciplinare da parte del Consiglio di Classe ed anche del Consiglio d’Istituto che hanno disposto la sanzione della sospensione per 14 giorni e lo svolgimento di lavori socialmente utili durante il periodo delle festività natalizie, quest’ultimi sono stati disposti in accordo con il minore e la sua famiglia che hanno dimostrato partecipazione e consapevolezza per il disvalore delle condotte ascritte.
In tema di sanzioni disciplinari per gli studenti è interessante leggere il contributo del marzo del 2019 di “Studi e documenti”, che approfondisce l’evoluzione delle sanzioni disciplinari per gli studenti in ambito scolastico da una prospettiva educativa, con particolare riferimento all’opportunità di rinforzare le azioni di sanzione, diversa dal diffuso allontanamento temporaneo dalla comunità scolastica, per valorizzare azioni sanzionatorie legate alla comunità scolastica e al recupero educativo.
Ecco l’intero numero monografico: Responsabilità educativa: il ruolo delle sanzioni per gli studenti
Si precisa che l’iniziativa disciplinare di cui deve farsi carico la scuola può essere assunta in presenza di fatti tali da configurare una fattispecie astratta di reato prevista dalla normativa penale.
Le sanzioni disciplinari sono sempre temporanee ed ispirate, per quanto possibile, alla riparazione del danno.
I tre minori hanno svolto positivamente i lavori socialmente utili indicati dal Consiglio d’Istituto ed ora si trovano ad affrontare il procedimento penale per i medesimi fatti.
La riflessione che intendo condividere con chi avrà la compiacenza di leggere il breve elaborato è la seguente: le sanzioni applicate in sede disciplinare possono essere considerate formalmente penali, secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza Cedu partendo dalla sentenza Engel, per il contenuto afflittivo delle sanzioni definite dalla legge “penali”?
Il Giudice penale dovrà almeno tenerne conto per “compensare” l’eventuale sanzione che andrà a comminare ai tre minori?
Ricordiamo che a seguito del celebre caso Engel contro Paesi Bassi (in allegato la sentenza), non è più consentito qualificare una sanzione o un procedimento in termini meramente formali dovendo riconoscere la natura sostanzialmente penale in funzione di uno soltanto dei tre criteri conosciuti come “criteri di Engel”:
1) la qualificazione del diritto interno;
2) la natura dell’infrazione
3) la severità della pena.
Il primo criterio, la qualificazione del diritto interno, assume una importanza tutto sommato relativa in quanto rappresenta il punto di partenza del percorso ermeneutico rivolto alla qualificazione della sanzione o del procedimento sotto il profilo sostanziale.
Il secondo criterio, la natura dell’infrazione, è indubbiamente il più significativo e può essere indagato sulla base di molteplici fattori quali, per esempio: l’accertamento della funzione repressiva/dissuasiva della norma (Öztürk c Germania del 1984; Bendenoun c. Francia del 1994); il raffronto con la qualificazione attribuita agli analoghi procedimenti/sanzionei negli altri Paesi membri del Consiglio d’Europa (Öztürk c. Germania del 1984); l’accertamento della provenienza dell’azione, se cioè sia stata posta in essere da una pubblica autorità in virtù di poteri legalmente riconosciuti (Benham c. Regno Unito del 1996); la verifica della portata della norma, della sua generalità (Bendenoun c. Francia del 1994).
Il terzo criterio, la severità della pena, da valutarsi in riferimento al caso concreto.
Una corretta verifica dei presupposti per l’applicazione del ne bis in idem, come sopra delineati, presupponga, in primis, l’accertamento relativo alla identità del fatto oggetto dei due diversi procedimenti, intesa come coincidenza di tutte le componenti della fattispecie concreta.
Si tratta di un accertamento imprescindibile che deve precedere l’ulteriore esame della ricorrenza degli altri presupposti come sopra ricordati.
Sul punto, con la sentenza n. 200 del 21/07/2016, la Corte costituzionale, che ha dichiarato illegittimo l’art. 649 c.p.p. nella parte in cui esclude che il fatto sia il medesimo per la sola circostanza che sussiste un concorso formale tra il reato già giudicato con sentenza divenuta irrevocabile e il reato per cui è iniziato il nuovo procedimento penale, ha ridefinito il principio del ne bis in idem processuale.
Recependo i principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte Edu ha affermato il criterio dell’idem factum, e non della identità tra fattispecie legale.
E, ai fini della valutazione della medesimezza del fatto storico oggetto di nuovo giudizio, fatto storico da intendersi nella sua dimensione storico-naturalistica, oggetto di giudicato e quello del nuovo giudizio, ha chiarito che il criterio dell’idem factum non può essere inteso nell’accezione ristretta alla sola condotta (azione od omissione), ma deve abbracciare anche l’evento.
La questione di diritto che poniamo attiene al profilo della ricorrenza o meno della violazione dell’art. 649 c.p.p., divieto di secondo giudizio tra fattispecie penale e sanzione disciplinare scolastica?
I provvedimenti disciplinari hanno finalità educativa e mirano al rafforzamento del senso di responsabilità, al ripristino di rapporti corretti all’interno della comunità scolastica, al recupero dello studente attraverso attività di natura sociale, culturale ed in generale a vantaggio della comunità scolastica.
Nella sostanza è richiesta una “mirata iniziativa pedagogica volta a favorire una effettiva presa di coscienza sulla oggettiva gravità dei fatti (…) e successiva valutazione degli esiti della medesima”, TAR Puglia, sez. Unite, sentenza 5 settembre 2018, n. 1123.
Per questa ragione i Regolamenti d’istituto individuano le sanzioni disciplinari diverse dall’allontanamento scolastico, rispondenti a finalità educative, mirate ad indurre lo studente alla riflessione e rielaborazione critica delle condotte censurate. Queste, a puro titolo esemplificativo, possono consistere in attività di volontariato nell’ambito della comunità scolastica, attività di segreteria, pulizia dei locali della scuola, piccole manutenzioni, attività di ricerca, riordino di cataloghi e archivi, frequenza di corsi di formazione su tematiche di rilevanza sociale o culturale, produzione di elaborati (composizioni scritte o artistiche) che inducano lo studente ad uno sforzo di riflessione e di rielaborazione critica sugli episodi di cui si è reso responsabile.
Le misure sopra richiamate possono configurarsi, oltre che come sanzioni autonome diverse dall’allontanamento dalla comunità scolastica, come possibili misure accessorie unite alle sanzioni di allontanamento dalla comunità stessa.
Nella individuazione delle sanzioni occorrerà contemperare proporzionalmente censura e comportamenti, in relazione alla gravità ed alle conseguenze derivanti, tenendo in conto la situazione personale dello studente.
Il principio cui ispirarsi, nella sostanza, è quello della gradualità della sanzione, in stretta correlazione con la gravità della mancanza disciplinare e la finalità educativa e di recupero della sanzione medesima.
Proviamo a svolgere un parallelismo tra sanzione tributaria e sanzione disciplinare.
Nell’ambito del divieto di secondo giudizio tra fattispecie penale e sanzione amministrativa tributaria, sia la giurisprudenza interna, anche del Giudice delle leggi, che quella sovranazionale hanno tracciato i confini applicativi.
Il via generale il riconoscimento della garanzia del ne bis in idem di cui all’art. 4 del Protocollo n. 7 annesso alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, adottato nel novembre del 1984, reso esecutivo nell’ordinamento italiano con la L. 9 aprile 1990, n. 98, è espressione di una garanzia per il cittadino e cioè che nessuno possa essere nuovamente processato o punito per un reato in relazione al quale, nella giurisdizione del medesimo Stato, sia stato assolto o condannato a seguito di sentenza divenuta definitiva.
Il principio affermato con riguardo alla materia penale e all’irrogazione delle sanzioni definite dalla legge “penali”, come sancito nell’ordinamento interno all’art. 649 c.p.p., è stato progressivamente esteso anche ai casi di sanzioni che pur non formalmente penali sono state ritenute tali, secondo i criteri Engel, per il contenuto afflittivo dalla giurisprudenza della Corte Edu.
L’evoluzione della giurisprudenza della Corte Edu, ha, infatti, esteso la garanzia convenzionale anche nei casi di sanzioni irrogata avanti ad autorità diverse ed aventi natura sostanzialmente penale secondo i criteri Engel e, per quanto qui di interesse, ha riconosciuto la garanzia convenzionale nei casi di irrogazione di una sanzione amministrativa per lo “stesso fatto”, avente natura sostanzialmente penale, in presenza di doppio binario sanzionatorio in materia tributaria.
La Corte Edu ha avuto modo di precisare il perimetro della garanzia convenzionale del divieto di un secondo giudizio, in ambito tributario, con la decisione A. e 6. Norvegia, i cui principi sono stati confermati dalla successiva giurisprudenza (Cfr. Johannesson contro Islanda, 18.5.2017; Mihalace contro Romania, Grande Camera, 8.7.2019).
La Corte EDU (grande Camera), con la sentenza del 15 novembre 2016, A e B c. Norvegia, ric. n. 24130/11 e 29758/11, ha, infatti, affermato che “non viola il ne bis in idem convenzionale la celebrazione di un processo penale, e l’irrogazione della relativa sanzione, nei confronti di chi sia già stato sanzionato in via definitiva dall’amministrazione tributaria con una sovrattassa (nella specie pari al 30% dell’imposta evasa), purché sussista tra i due procedimenti una “connessione sostanziale e temporale sufficientemente stretta”.
La Corte di Strasburgo ha, così, chiarito che in linea di principio l’art. 4 prot. 7 CEDU “non esclude che lo Stato possa legittimamente apprestare un sistema di risposte a condotte socialmente offensive (come l’evasione fiscale) che si articoli – nella cornice di un approccio unitario e coerente – attraverso procedimenti distinti, purché le plurime risposte sanzionatorie non comportino un sacrificio eccessivo per l’interessato, con il conseguente onere per la Corte di verificare se la strategia adottata da ogni singolo Stato comporti una violazione del divieto di ne bis in idem, oppure sia, al contrario il “prodotto di un sistema integrato che permette di affrontare i diversi aspetti dell’illecito in maniera prevedibile e proporzionata, nel quadro di una strategia unitaria”
Non sarebbe, infatti, possibile dedurre dall’art. 4 prot. 7 un divieto assoluto per gli Stati di imporre una sanzione amministrativa (ancorché qualificabile come “sostanzialmente penale” ai fini delle garanzie dell’equo processo) per quei fatti di evasione fiscale in cui è possibile, altresì, perseguire e condannare penalmente il soggetto, in relazione a un elemento ulteriore rispetto al mero mancato pagamento del tributo, come una condotta fraudolenta, alla quale non potrebbe dare risposta sanzionatoria adeguata la mera procedura “amministrativa”.
Nella prospettiva di un equilibrato bilanciamento tra gli interessi del singolo e quelli collettivi, la Corte ha dunque valorizzato il criterio della “sufficiently close connection in substance and time” ricavato da parte della propria precedente giurisprudenza.
Secondo la Corte EDU, la disposizione convenzionale non esclude lo svolgimento parallelo di due procedimenti, purché essi appaiano connessi dal punto di vista sostanziale e cronologico in maniera sufficientemente stretta, e purché esistano meccanismi in grado di assicurare risposte sanzionatorie nel loro complesso proporzionate e, comunque, prevedibili, verificando gli scopi delle diverse sanzioni e dei profili della condotta considerati, la prevedibilità della duplicità delle sanzioni e dei procedimenti, i correttivi adottati per evitare “per quanto possibile” duplicazioni nella raccolta e nella valutazione della prova e, soprattutto la proporzionalità complessiva della pena.
A conclusioni sostanzialmente conformi è giunta anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia, tenuto conto che le norme della Convenzione dei Diritti dell’Uomo si applicano sempre nell’interpretazione data dalla Corte Edu e, dunque, anche la Corte di Giustizia, in applicazione dell’art. 50 della Carta fondamentale di funzionamento dell’unione Europea, che ingloba il diritto convenzionale nel diritto eurounitario, applica le norme convenzionali nell’interpretazione data dalla Corte Edu, nelle sentenze Garisson Real Estate SA/altri. C- 537/2016, Di Puma/Consob C598/2016 e C-597/2016 e Menci C- 524/2015.
Così ripercorsa l’evoluzione giurisprudenziale e messi a fuoco i criteri rilevanti per l’accertamento del ne bis in idem, nel caso concreto, è evidente che per una corretta verifica dei presupposti per l’applicazione del ne bis in idem, come sopra delineati, presupponga, in primis, l’accertamento relativo alla identità del fatto oggetto dei due diversi procedimenti, intesa come coincidenza di tutte le componenti della fattispecie concreta.
Si tratta di un accertamento imprescindibile che deve precedere l’ulteriore esame della ricorrenza degli altri presupposti come sopra ricordati.
Quindi la sanzione disciplinare scolastica dovrà essere valutata dal giudice penale nel caso concreto onde verificare anche la natura e la severità della sanzione applicata.
Questa valutazione dovrà avere un riscontro, quantomeno per “compensare” la sanzione penale che il tribunale per i minorenni andrà, eventualmente, ad applicare.
Questo punto, ad avviso di chi scrive, dovrebbe trovare ingresso nella valutazione del giudicante ed in proposito la cassazione sezione 3 con la sentenza numero 2245/2023 ha indicato che: Non sussiste violazione del divieto di “bis in idem” convenzionale nel caso in cui, nei confronti di un soggetto cui sia già stata irrogata una sanzione amministrativa, sia emessa condanna per lo stesso fatto storico, quando tra il procedimento amministrativo e quello penale sussista una connessione sostanziale e temporale tale per cui le sanzioni siano parte di un unico sistema, a condizione che, in tal caso, sia comunque garantito un meccanismo compensativo che consenta di tener conto, in sede di irrogazione della seconda sanzione, degli effetti della prima, onde evitare che la sanzione complessivamente irrogata sia sproporzionata.
In motivazione la Corte ha precisato che tale meccanismo compensativo non trova applicazione nel caso in cui al giudice penale risulti che la sanzione amministrativa sia stata pagata da persona diversa dall’autore del reato.
TERZULTIMA FERMATA 