Sanzioni amministrative: incostituzionali se previste in misura fissa per condotte di differente gravità (di Vincenzo Giglio)

Premessa

La Consulta, con la sentenza n. 40/2023 depositata il 10 marzo (presidente Sciarra, relatore Modugno), allegata alla fine del post, riafferma la necessità costituzionale di conformare le sanzioni non solo penali ma anche amministrative ai principi di individualizzazione e proporzionalità.

La questione di legittimità costituzionale

La seconda sezione civile della Corte di cassazione ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, d. lgs. n. 297/2994,  che contiene “Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari“, in riferimento all’art. 3, in combinato disposto con gli artt. 42 e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Il giudice rimettente premette che l’Istituto nord est qualità (INEQ), al tempo l’organismo di controllo della qualità delle produzioni di Prosciutto di San Daniele, denominazione di origine protetta (DOP), è stato destinatario di un provvedimento ministeriale che gli ha inflitto la sanzione amministrativa pecuniaria di euro cinquantamila, in applicazione del suddetto art. 4 il quale prevede che “[a]lla struttura di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1), che non adempie alle prescrizioni o agli obblighi, impartiti dalle competenti autorità pubbliche, comprensivi delle disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario concernenti una denominazione protetta, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria di euro cinquantamila“.

L’INEQ si è opposto alla sanzione dinanzi al competente tribunale, rilevando l’inesistenza delle violazioni contestate e l’eccessività della sanzione fissa.

Il tribunale ha rigettato l’opposizione e la Corte di appello di Venezia ha confermato la sua decisione, dichiarando peraltro manifestamente infondata l’eccezione di illegittimità costituzionale della norma sanzionatoria sollevata dall’opponente.

È seguito il ricorso per cassazione di quest’ultima che, peraltro, non ha riproposto l’eccezione suddetta.

Il collegio di legittimità ha tuttavia promosso d’ufficio l’incidente di legittimità costituzionale.

Nell’ordinanza di rimessione degli atti alla Consulta, i giudici di legittimità hanno riconosciuto la rilevanza delle questioni in quanto riferite alla norma che prevede la sanzione applicata ed hanno escluso la loro manifesta infondatezza, richiamando la sentenza n. 185/2021 con la quale il giudice delle leggi ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 6, secondo periodo, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, il quale prevedeva una sanzione amministrativa pari a euro cinquantamila per l’inosservanza di taluni obblighi informativi sui rischi connessi al gioco d’azzardo, riscontrando la violazione dell’art. 3, in combinato disposto con gli artt. 42 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione dell’art. 1 Prot. addiz. CEDU.

Tale decisione, secondo il giudice a quo, aveva affermato che una sanzione fissa può superare il dubbio di legittimità costituzionale solo ove tutte le infrazioni ad essa riconducibili siano tanto gravi da non renderla manifestamente sproporzionata poiché, in caso contrario, la fissità del trattamento sanzionatorio non permetterebbe di tenere conto del diverso disvalore dei singoli illeciti puniti e sarebbe per ciò stesso costituzionalmente illegittima.

La sentenza della Corte costituzionale

La Corte ha compiuto anzitutto un’ampia ricognizione normativa per poi concentrarsi sulla specifica disciplina dettata dal d.lgs. n. 297/2004, in particolare dai suoi artt. 4 e 6.

Ha quindi rilevato che il giudice a quo ha delimitato le questioni riferendosi esclusivamente all’art. 4, comma 1 del Decreto.

Entrata nel cuore della decisione, la Corte ha utilizzato il percorso argomentativo nei termini di seguito illustrati.

…Fissità del trattamento sanzionatorio

La norma in esame prevede che ogni inadempienza alle prescrizioni o agli obblighi impartiti dalle competenti autorità pubbliche agli organismi di controllo delle denominazioni di origine e delle indicazioni geografiche protette, comprensivi delle disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario, è punita con la sanzione amministrativa fissa di euro cinquantamila.

La gamma di condotte riconducibili alla medesima fattispecie sanzionatoria è quanto mai vasta. Va considerato che l’esecuzione dei controlli è regolata, per ciascuna produzione protetta, da «manuali», che contengono indicazioni della natura più diversa: si può trattare di prescrizioni la cui inosservanza realizza un’inadempienza grave (si pensi, esemplificando, all’omessa verifica del difetto di corrispondenza, per profili essenziali, dell’insediamento produttivo alle caratteristiche strutturali e tecniche richieste per beneficiare della denominazione protetta) oppure di regole la cui violazione risulti, in concreto, avere rilievo marginale, per la complessiva efficacia dell’attività di controllo (si pensi a un minimo ritardo nell’invio al soggetto controllato di copia del rapporto delle operazioni di controllo).

Nel caso oggetto del giudizio a quo, peraltro, all’organismo delegato al controllo delle produzioni del Prosciutto di San Daniele DOP è stata applicata la sanzione di cinquantamila euro per tre violazioni dei «manuali»: violazioni di tipo assai eterogeneo, ma punibili con la stessa sanzione. Secondo la norma censurata, in effetti, anche se fosse stata commessa una sola inadempienza, magari poco significativa, l’autorità avrebbe dovuto applicare la suddetta misura.

…Contrarietà delle sanzioni in misura fissa al principio di proporzionalità

La previsione in esame, in definitiva, equipara le condotte più gravi e pericolose a quelle di minor rilievo, stabilendo per tutte una sanzione in misura fissa. Ciò è in aperto contrasto con il principio di proporzionalità delle sanzioni.

Con riferimento alle sanzioni penali, questa Corte ha già da tempo chiarito come l’individualizzazione della pena – che si ottiene con l’indicazione di una forbice edittale, che consenta al giudice di determinarla in base alle specificità della fattispecie concreta – costituisca «naturale attuazione e sviluppo di principi costituzionali, tanto di ordine generale (principio d’uguaglianza) quanto attinenti direttamente alla materia penale» (sentenza n. 50 del 1980). In via di principio, perciò, «previsioni sanzionatorie rigide non appaiono in linea con il “volto costituzionale” del sistema penale», potendo il dubbio di illegittimità costituzionale essere superato solo «a condizione che, per la natura dell’illecito sanzionato e per la misura della sanzione prevista, quest’ultima appaia ragionevolmente “proporzionata” rispetto all’intera gamma di comportamenti riconducibili allo specifico tipo di reato» (sentenze n. 222 del 2018 e, nello stesso senso, n. 50 del 1980).

…Estensione alle sanzioni amministrative dei principi propri delle sanzioni penali

Tali affermazioni valgono anche in materia di sanzioni amministrative: le previsioni sanzionatorie rigide, «che colpiscono in egual modo, e quindi equiparano, fatti in qualche misura differenti, debb[o]no rispondere al principio di ragionevolezza» (sentenza n. 212 del 2019). Di qui l’esigenza di verificare che la sanzione non sia manifestamente sproporzionata anche in relazione alle condotte meno gravi (sentenze n. 95 del 2022, n. 185 del 2021 e n. 112 del 2019).

Pure «per le sanzioni amministrative si prospetta, dunque, l’esigenza che non venga manifestamente meno un rapporto di congruità tra la sanzione e la gravità dell’illecito sanzionato» (sentenza n. 185 del 2021). Ciò discende, appunto, dal dovere di assicurare l’attuazione del principio di proporzionalità, il quale, in questo ambito, trae il proprio fondamento nell’art. 3 Cost. in combinato disposto con le norme costituzionali che tutelano i diritti di volta in volta incisi dalla sanzione (sentenze n. 112 e n. 88 del 2019).

…Condizioni alle quali è subordinata la possibilità dell’intervento correttivo della Corte costituzionale

Laddove il trattamento sanzionatorio previsto dal legislatore «si riveli manifestamente irragionevole a causa della sua evidente sproporzione rispetto alla gravità del fatto», dunque, «un intervento correttivo del giudice delle leggi è possibile a condizione che il trattamento sanzionatorio medesimo possa essere sostituito sulla base di “precisi punti di riferimento, già rinvenibili nel sistema legislativo”, intesi quali “soluzioni già esistenti, idonee a eliminare o ridurre la manifesta irragionevolezza lamentata”» (sentenze n. 222 del 2018, n. 236 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 40 del 2019).

…Riconoscimento dell’illegittimità costituzionale della norma censurata

Il giudice a quo – sull’impronta della sentenza n. 185 del 2021 – denuncia il contrasto della norma censurata con l’art. 3 Cost., in combinato disposto con gli artt. 42 e 117 Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, adducendo l’irragionevole incisione del patrimonio delle strutture di controllo.

La prospettazione coglie nel segno.

È ben vero, infatti, che la sanzione è diretta a una categoria peculiare e omogenea di soggetti, il cui compito è proprio quello di verificare, secondo i protocolli, il rispetto delle regole sulle produzioni agroalimentari DOP o IGP; soggetti che, visti i requisiti per lo svolgimento dell’attività, devono presumersi dotati di significative capacità economiche. È, altresì, vero che i controlli sono concepiti quale presidio di interessi di sicuro rilievo: la concorrenza leale, il legittimo impiego economico del nome e la corretta informazione dei consumatori. Queste considerazioni possono giustificare sanzioni di entità consistente, ma non certo l’assoggettamento alla stessa sanzione di tutti gli illeciti a tali imprese imputabili.

«[L]a reazione sanzionatoria», dunque, può «risultare manifestamente sproporzionata per eccesso rispetto al disvalore concreto di fatti pure ricompresi nella sfera applicativa della norma» (sentenza n. 185 del 2021); ragione per cui la previsione censurata deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.

…Modalità dell’intervento correttivo

La sanzione, tuttavia, non può, in questa occasione, essere eliminata puramente e semplicemente, per effetto della pronuncia di accoglimento.

Questa Corte ha precisato che una simile soluzione non è praticabile quando «la lacuna di punibilità che conseguirebbe a una pronuncia ablativa, non colmabile tramite l’espansione di previsioni sanzionatorie coesistenti, si riveli foriera di “insostenibili vuoti di tutela” per gli interessi protetti dalla norma incisa (sentenza n. 222 del 2018): come, ad esempio, quando ne derivasse una menomata protezione di diritti fondamentali dell’individuo o di beni di particolare rilievo per l’intera collettività rispetto a gravi forme di aggressione, con eventuale conseguente violazione di obblighi costituzionali o sovranazionali» (sentenza n. 185 del 2021).

Nel caso in esame, è necessario preservare la capacità dell’ordinamento di reagire efficacemente alla commissione di condotte illecite. Le ragioni di tale conclusione si colgono mettendo nuovamente in luce che la normativa del d.lgs. n. 297 del 2004 trae origine dall’adesione all’Unione europea e costituisce attuazione della disciplina sovranazionale. Sia pure con previsione di carattere generale, è richiesto agli Stati membri di stabilire sanzioni «effettive, proporzionate e dissuasive» per le violazioni del regolamento sui controlli ufficiali sulle produzioni alimentari, comprese quelle DOP e IGP (art. 139 del regolamento n. 625/2017/UE). Risulta, dunque, chiaro che l’ablazione secca della norma censurata lascerebbe le inadempienze sfornite di ogni sanzione, rischiando di minare la stessa credibilità del sistema italiano dei controlli sulle produzioni di qualità, e si presterebbe a generare una situazione di contrasto con obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.

La rimozione del vulnus costituzionale deve, quindi, passare attraverso la sostituzione della sanzione censurata con altra conforme a Costituzione, secondo la regola che discende dalla già evocata e costante giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 40 del 2019, n. 222 del 2018 e n. 236 del 2016).

L’ampiezza delle fattispecie punibili impone la previsione di una misura sanzionatoria graduabile, la cui applicazione sia di volta in volta modulata in base alle caratteristiche degli illeciti commessi. L’importanza delle funzioni delegate alle strutture di controllo, da cui deriva l’esigenza che esse siano svolte scrupolosamente, impone, per altro verso, che la misura sia dotata di alta capacità deterrente.

Si deve, perciò, ritenere ragionevole che le violazioni più gravi siano punite con la sanzione pecuniaria di cinquantamila euro, nel rispetto della scelta legislativa originaria, dovendosi, al contempo, individuare la forbice edittale entro cui commisurare la sanzione. Occorre, dunque, attingere a «precisi punti di riferimento», nel tessuto normativo, per fissare il minimo edittale.

La soluzione è offerta, nella specie, dall’art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 20 del 2018, che punisce con sanzione graduabile le violazioni degli organismi di controllo sui prodotti BIO. Esso prevede l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di diecimila (e sino ad un massimo di trentamila euro) all’organismo di controllo che commetta illeciti nello svolgimento delle attività delegate.

Come è stato già messo in luce, il sistema di tutela dei prodotti BIO, anch’esso di matrice europea, è parallelo e complessivamente simile a quello concernente i prodotti DOP e IGP. Per quanto attiene, in particolare, alla disciplina dei controlli – che viene qui in rilievo – le produzioni biologiche sono assoggettate dal diritto dell’Unione europea alla medesima regolamentazione delle DOP e IGP (art. 1, comma 2, lettere i e j, del regolamento n. 625/2017/UE). Il citato art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 20 del 2018, ha una ratio assimilabile a quella della norma censurata e mira a garantire l’efficacia dei controlli sanzionando le irregolarità commesse dagli organismi privati a ciò delegati.

La disposizione assunta a riferimento adotta una tecnica casistica, indicando le condotte illecite per ripartirle, sul piano sanzionatorio, in ragione della loro decrescente gravità. Rivolge le sanzioni, per un primo gruppo di illeciti, all’organismo di controllo, come tale, e ai suoi rappresentanti, amministratori e direttori; individua, poi, ulteriori inadempienze imputabili, però, solamente a tali persone fisiche.

Tuttavia, la piena omogeneità finalistica consente di assumere la disposizione in questione come «punto di riferimento» per l’individuazione della soglia minima della sanzione da applicarsi alla struttura di controllo di produzioni DOP e IGP.

… Il dispositivo

Per le ragioni che sono state esposte, va dunque dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 297 del 2004, per violazione dell’art. 3 Cost., in combinato disposto con gli artt. 42 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, limitatamente al primo periodo, nella parte in cui prevede l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria «di euro cinquantamila» anziché «da un minimo di diecimila a un massimo di cinquantamila euro».

La misura sanzionatoria indicata s’intende naturalmente modificabile dal legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, con altra, purché rispettosa del principio di proporzionalità (sentenze n. 40 del 2019 e n. 222 del 2018).

Il commento

La sentenza n. 40 consolida un sempre più spiccato trend interventista della Corte costituzionale nella materia delle sanzioni.

Il messaggio, chiaro e forte, è che la risposta “punitiva” configurata dal legislatore deve essere sempre commisurata al disvalore effettivo della condotta alla quale è applicata poiché, ove così non sia, risulta leso in primo luogo il principio di uguaglianza formale ed assieme ad esso il principio di ragionevolezza.

Al tempo stesso, la Corte consolida la sua attenzione alle conseguenze economiche che le sanzioni pecuniarie possono generare nel patrimonio dei destinatari ed esige anche in questo caso un’attenta calibratura.

Rileva infine la creazione di un sistema di tutele comuni alle sanzioni penali e amministrative.

Una buona sentenza.