L’ANAC e il suo kit per la misurazione della corruzione (di Vincenzo Giglio)

Il sito web istituzionale dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), accessibile a questo link, si rivela una miniera di dati preziosi per chi voglia comprendere le fondamenta sulle quali sono edificate politiche pubbliche di grande interesse per gli studiosi e i pratici della branca penalistica.

Basterà qui sottolineare che la corruzione, cioè il fenomeno criminale che giustifica l’esistenza e le responsabilità dell’ANAC, dislocata in prima fila tra i suoi antagonisti istituzionali, è giustamente considerata come uno dei mali maggiori del nostro Paese, tale da ostacolarne gravemente lo sviluppo.

Così come andrà ricordato che, con sempre maggiore intensità e convinzione, si afferma l’esistenza di uno strettissimo connubio tra corruzione e criminalità organizzata mafiosa: la tesi in campo è che, finita la stagione della mafia stragista, i boss stanno potenziando il loro multiforme “dialogo” con la politica e l’amministrazione pubblica per ottenerne il massimo vantaggio in termini di occasioni di profitto e di costruzione di network di potere e di influenza.

A queste convinzioni di fondo seguono politiche normative una cui parte integrante ha rilevanti riflessi penalistici: ecco dunque la Legge Spazzacorrotti, ecco che le condanne per i reati contro la pubblica amministrazione diventano ostative alla concessione dei benefici penitenziari, ecco che le pene accessorie diventano sempre più lunghe ed escludenti.

Data questa cornice, non c’è bisogno d’altro per giustificare l’attenzione alle attività dell’ANAC la quale, tra i tanti fronti di impegno, elabora studi per poi trasformarli in progetti, pareri, linee guida e orientamenti di varia natura.

Alcuni di essi sono considerati così importanti da essere evidenziati in bella vista già nell’homepage del sito ANAC.

Ci si riferisce alla pagina “Misura la corruzione”.

Una volta entrati, si ha a disposizione tutto quello che serve per comprendere in che modo l’Autorità ritiene possibile misurare la corruzione, quali parametri considera significativi e su quali studi si è fondata.

Questa è la spiegazione introduttiva:

“Il progetto Misurazione del rischio di corruzione rende disponibile un set di indicatori per quantificare il rischio che si verifichino eventi corruttivi a livello territoriale, utilizzando le informazioni contenute in varie banche dati.

Gli indicatori possono essere considerati come dei campanelli d’allarme o delle red flags, che segnalano situazioni potenzialmente problematiche. In questo modo permettono, ad esempio, di avere il quadro di contesti territoriali più o meno esposti a fenomeni corruttivi sui quali investire in termini di prevenzione e/o di indagine, ma anche di orientare l’attenzione dei watchdog della società civile, di attirare l’attenzione e la partecipazione civica.

Tipologie di indicatori

●    Contesto

●    Appalti

●    Comunali

La definizione degli indicatori è stata promossa attraverso un percorso partecipato e strutturato, coinvolgendo diversi attori istituzionali, accademici, del mondo della ricerca ed esponenti di organizzazioni non governative. L’Autorità ha lavorato per integrare quante più fonti dati possibili e utili al calcolo di indicatori – tra cui la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), che è gestita da Anac e che rappresenta la principale fonte informativa sugli appalti pubblici – e per progettare metodologie di calcolo e di contestualizzazione degli indicatori.

Il progetto migliora la disponibilità e l’utilizzo di dati e indicatori territoriali sul rischio di corruzione, e più in dettaglio contribuisce ad aumentare l’offerta di statistiche territoriali e a sviluppare una metodologia di riferimento per la misurazione del rischio di corruzione a livello territoriale da condividere in ambito europeo“.

Si dispone già, a questo punto, di indicazioni utilissime che possono essere così sintetizzate:

• gli indicatori servono a segnalare situazioni ove è probabile si annidino problemi ed in particolare i territori più esposti alla corruzione;
• all’identificazione dei contesti a maggiore rischio corruttivo devono seguire attività preventive e investigative mirate e localizzate e bisogna anche orientare la società civile, in particolare i suoi watchdog, per stimolare l’attenzione e la partecipazione civica.

Parla l’ANAC e si può presumere che le sue parole vengano ascoltate in tutte le sedi competenti e poi tradotte in attività concrete.

Ci si può adesso addentrare nel dettaglio degli indicatori e tra questi il più adatto, in quanto il più generale, è l’indicatore di contesto (allegato in calce al post).

Si ha finalmente l’occasione di capire cosa rende un territorio più esposto alla corruzione di altri.

Si apprende così che esistono le seguenti correlazioni (in neretto la sintesi, in corsivo la spiegazione che ne dà l’ANAC):

1. più è bassa l’istruzione della popolazione, più è alta la corruzione: “Una possibile spiegazione è che gli individui con livelli di istruzione più elevati abbiano acquisito competenze e conoscenze che li rendono più consapevoli del valore delle libertà civili e meno tolleranti nei confronti della corruzione. Per le stesse  ragioni, livelli più elevati di corruzione mediamente sono associati a livelli più bassi di capitale umano (Akcay, 2006; Truex, 2011). A ciò si aggiunge che dove la corruzione è maggiore, l’emigrazione qualificata è significativamente più elevata, generando problemi di fuga di cervelli“;
2. più è bassa l’occupazione, più è alta la corruzione: “Elevati livelli di corruzione sono associati a una ridotta qualità degli investimenti pubblici e privati, che si riflette in una modesta crescita economica, con conseguenze negative per la creazione di posti di lavoro (Banca Mondiale, 2012; Bouzid, 2016; Lim, 2018)“;
3. più è basso il benessere, più è alta la corruzione: “Realtà locali (paesi, regioni, provincie) caratterizzate da un livello di benessere più elevato tendono ad essere meno corrotte in  quanto hanno mediamente livelli di istruzione più elevati e istituzioni democratiche più solide (Lipset, 1960; Davoodi e Tanzi, 1997; Swaleheen e Stansel, 2007). Inoltre, i paesi più ricchi possono dedicare maggiori risorse alla costruzione di un sistema legale più efficiente e al contrasto alla corruzione (Aidt, 2009). L’indicatore può dunque segnalare il rischio dell’esposizione di un territorio a comportamenti corruttivi (Pellegrini e Gerlagh, 2004, Bai, 2013; Fiorino e Galli, 2013; Dimant e Tosato, 2018)“;
4. più imprese ci sono, più bassa è la corruzione: “L’indicatore riflette le caratteristiche delle dinamiche imprenditoriali di un determinato territorio. Il livello di sviluppo del contesto economico, la sua capacità di attrarre investimenti interni ed esteri e di favorire la nascita e la crescita di attività imprenditoriali, il grado di competizione dei mercati, la libertà economica, se elevati, sono fattori associati a bassi livelli di corruzione (Ades e di Tella, 1999; Pellegrini e Gerlagh, 2004; Alexeev e Song, 2013; Fiorino e Galli, 2013)“;
5. più è alta la capacità di attrazione e trattenimento delle persone qualificate, più bassa è la corruzione: “L’indicatore riflette le caratteristiche delle dinamiche imprenditoriali di un determinato territorio. Il livello di sviluppo del contesto economico, la sua capacità di attrarre investimenti interni ed esteri e di favorire la nascita e la crescita di attività imprenditoriali, il grado di competizione dei mercati, la libertà economica, se elevati, sono fattori associati a bassi livelli di corruzione (Ades e di Tella, 1999; Pellegrini e Gerlagh, 2004; Alexeev e Song, 2013; Fiorino e Galli, 2013)“;
6. più è diffusa la connessione a banda larga, più bassa è la corruzione: “L’indicatore cattura la possibilità di accesso delle famiglie alle informazioni digitali. Da un lato, la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione consente che le interazioni relative a permessi, domande o istanze vengano eseguite online, aumentando l’efficienza, la trasparenza e la responsabilità, e conseguentemente riducendo le opportunità di corruzione. Inoltre, maggiore diffusione dell’utilizzo di Internet si accompagna a maggiore possibilità e propensione alla partecipazione cittadina attiva, anche nel segnalare e contrastare le pratiche corruttive. Un’ampia diffusione dell’uso di Internet è, dunque, associato a livelli di corruzione più ridotti (Andersen et al., 2011; Goel et al., 2012; Elbahnasawy, 2013)“;
7. più è alta la raccolta differenziata dei rifiuti, più è bassa la corruzione: “L’indicatore rappresenta una misura di efficienza dello smaltimento dei rifiuti urbani. Quest’ultima attività è spesso esposta alla corruzione in quanto oggetto di cattura da parte della criminalità organizzata. La gestione efficiente dello smaltimento dei rifiuti urbani è pertanto associata a bassi livelli di corruzione (Liddick, 2010; Romano et al., 2021)“.

L’indicatore di contesto contiene ulteriori correlazioni ma si ritengono già significative quelle fin qui elencate.

È doveroso, prima di passare alle opinioni, dare atto che una ricerca empirica (anch’essa allegata al post, condotta anch’essa dall’ANAC, dal titolo La corruzione in Italia (2016-2019). Numeri, luoghi, e contropartite del malaffare, ci dice che, a fronte di 152 casi di corruzione emersi nel triennio a seguito di indagini giudiziarie, “Dal punto di vista numerico, spicca il dato relativo alla Sicilia, dove nel triennio sono stati registrati 28 episodi di corruzione (18,4% del totale) quasi quanti se ne sono verificati in tutte le regioni del Nord (29 nel loro insieme). A seguire, il Lazio (con 22 casi), la Campania (20), la Puglia (16) e la Calabria (14)“.

Elencati i fatti, ci si può adesso concedere qualche considerazione.

Per quanto emersi attraverso il lavoro di ricercatori che si immagina altamente qualificati e sulla base di studi per certo autorevoli, gli indicatori elencati non sembrano affatto convincenti da un lato per ragioni metodologiche e dall’altro per ragioni di merito.

Si assume, per iniziare, che un elevato livello medio di istruzione aumenta la consapevolezza dei valori positivi sui quali si fonda il patto sociale e costituisce quindi un efficace scudo contro tentazioni corruttive.

Può essere, è senz’altro una chiave di lettura, ma ad essa se ne può contrapporre un’altra che pare ben più significativa: la corruzione non è un reato di strada, proprio di sbandati e coatti; è piuttosto un reato elitario che è reso possibile dalla partecipazione di soggetti agenti solitamente muniti di istruzione superiore e collocati in posizioni di responsabilità.

Si assume ancora che la corruzione prospera nei territori depressi, ad alta disoccupazione e bassi investimenti. Di nuovo può essere ma, ammesso che la correlazione accreditata dall’ANAC sia reale, in quegli stessi territori non si può che pensare ad una corruzione di piccolo cabotaggio, quella stracciona che fa commercio di modesti appalti e di altrettanto modeste postazioni di lavoro. Se invece si pensa ai grandi episodi corruttivi, non li si troverà certo al Sud ma lì dove il denaro pubblico scorre più impetuoso.

Si afferma che un’alta natalità imprenditoriale è un argine contro il malaffare ma, ancora una volta, si potrebbe e dovrebbe ribattere che nel più diffuso schema corruttivo è sempre presente un imprenditore che cerca scorciatoie per alimentare e incrementare il suo business.

E così via, per ciò che concerne il merito.

Ma, come si diceva, ci sono anche questioni di metodo.

Se un territorio è così povero e arretrato da non consentire ai suoi residenti di vivere dignitosamente e di maturare una coscienza civica dei loro diritti e dei loro doveri, se gli enti esponenziali di quel territorio, Stato in testa, si dimostrano incapaci perfino di concepire gli investimenti necessari per risollevarlo, qual è la strada migliore per favorirne lo sviluppo? Schierare forze dell’ordine, prefetti e procure, sguinzagliare watchdog ringhianti e stimolare l’indignazione dell’opinione pubblica o programmare con intelligenza e rigore le iniziative di sviluppo (tutte, nessuna esclusa, comprese la connessione a banda larga e la raccolta differenziata che civilizzeranno finalmente i meridionali)?

Chi sa, risponda.