L’amnistia e l’indulto sono sempre stati un rimedio al tempo stesso interno ed esterno alla giustizia penale, cui essa non può rinunciare con la consapevolezza di perdere il suo equilibrio e di non avere i mezzi per affrontare le sue crisi sistemiche.
Con il congelamento degli istituti dell’amnistia e indulto sono crollate anche le grazie individuali.
Il 30 dicembre entrerà in vigore la riforma Cartabia e naturalmente la politica dei like non ha avuto il coraggio di accompagnarla con provvedimenti di clemenza e con delle vere riforme strutturali dell’ordinamento giudiziario vera causa dei mali cronici della giustizia.
Prima tra tutte la separazione delle carriere, accompagnata dal profilo professionale dei magistrati e conclusa con il CSM a sorteggio.
Non bisogna essere degli indovini per pronosticare che sarà l’ennesima occasione perduta per cambiare un sistema che non ha bisogno dell’omeopatia per combattere la condizione di malato irreversibile.
Invocare l’amnistia e indulto, oggi, è una posizione realista che prende atto della situazione della macchina giustizia.
Qui basti ricordare che, fino al 1992, l’amnistia fu lo strumento per tenere in piedi un sistema in cui convivono obbligatorietà dell’azione penale, processo con tre gradi di giudizio normalmente percorsi senza filtri, tendenza alla “panpenalizzazione”, scarsità di personale amministrativo e giudiziario.
Ripercorriamo la storia dell’amnistia e indulto dalla nascita della Repubblica al 1990.
Dal 1946 al 1990 furono 28 le amnistie che, periodicamente, intervenivano a ripulire gli armadi dei magistrati da pile di fascicoli per reati minori.
L’amnistia prevista dall’art. 102 codice penale estingue il reato e fa cessare l’esecuzione della condanna.
Ogni amnistia era accompagnata da un indulto che, condonando qualche anno di pena ai condannati definitivi, alleggeriva carceri cronicamente sovraffollate che – fino alla riforma penitenziaria del 1975 – covavano il germe delle rivolte pronte a esplodere in estate.
Poi, nel 1992, riformando l’articolo 79 della Costituzione, si previde che, per concedere l’amnistia e l’indulto, fosse necessaria la maggioranza dei due terzi del Parlamento. Con la conseguenza che, essendo tale maggioranza politicamente irraggiungibile, non vi son più state amnistie.
Tralasciando il cosiddetto “decreto Togliatti”, volto a pacificare i lasciti della guerra di liberazione, e adottato ancora in assenza delle nuove statuizioni costituzionali, a eccezione dei provvedimenti del 1968, del 1970 e del 1990 (i primi rivolti a chiudere le vicende penali derivanti dai movimenti sociali di quegli anni, avendo il secondo anche riguardo ai conflitti autonomistici nell’Alto Adige; l’ultimo volto a decongestionare gli uffici giudiziari in occasione dell’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale), i ventuno provvedimenti di clemenza generale succedutisi tra l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana e la sua revisione del 1992 in gran parte rispondono ancora alla tradizionale concezione indulgenziale degli istituti.
Le amnistie celebrative.
Si pensi alle amnistie “celebrative” del 1959 (per il quarantennale di Vittorio Veneto), del 1963 (in occasione del Concilio Vaticano II) e del 1966 (nel ventennale della Repubblica), mutatis mutandis, in linea con le amnistie del regime fascista per il venticinquesimo anniversario del regno di Vittorio Emanuele III, per le nozze del principe di Piemonte, per il primo decennale del regime o per le nascite degli eredi di Casa Savoia.
A fronte di tali problemi, il legislatore del 1992 ha inteso autolimitarsi per non incorrere ulteriormente in un uso distorto degli strumenti di clemenza generale previsti dall’ordinamento costituzionale.
L’amnistia e l’indulto e le modifiche del 1992
Così è nata la seconda modifica procedurale dell’articolo 79 della Costituzione, che ha individuato in una maggioranza qualificata pari ai due terzi dei componenti di ciascuna Camera, per ogni articolo e per la votazione finale, il quorum necessario alla deliberazione delle leggi di amnistia e di indulto.
La scelta di interrompere la pratica democristiana che utilizzava i due “rubinetti” dell’amnistia e dell’indulto per liberare le scrivanie dei tribunali da troppe carte e le carceri da troppi corpi, allo scopo di mantenere in equilibrio il sistema della giustizia, era motivata dall’illusione che la riforma del codice di procedura penale elaborata da Giandomenico Pisapia avrebbe cambiato radicalmente il sistema penale italiano, rendendolo al tempo stesso più efficiente e più garantista.
In realtà la sterilizzazione della riforma, l’emergenza mafia, la scelta di criminalizzare il consumo di droghe, il panpenalismo messo in evidenza da Mazzacuva e il nuovo fenomeno dell’immigrazione hanno fatto esplodere il numero dei processi e le carceri.
Dal punto di vista dell’autolimitazione del potere di clemenza, va detto che la legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1, ha senz’altro raggiunto il suo scopo, essendo stato approvato da allora un solo provvedimento di indulto (per di più monco della collaterale e necessaria amnistia, lasciando correre così inutilmente migliaia di procedimenti penali destinati all’archiviazione ovvero alla non esecuzione del giudicato) solo in occasione della prima, gravissima esplosione del sovraffollamento penitenziario, nel 2006, ma inibendo la sua funzione di strumento di politica criminale.
L’amnistia e l’indulto e i provvedimenti di grazia.
Contrariamente alle previsioni, con il congelamento degli istituti dell’amnistia e indulto sono crollate anche le grazie individuali, anche a causa dei vincoli stabiliti dalla sentenza n. 200 del 2006 della Corte costituzionale che, nel momento in cui riconosceva al Capo dello Stato la titolarità effettiva del potere di grazia, lo limitava a “eccezionale strumento destinato a soddisfare straordinarie esigenze di natura umanitaria”, fino a rendere anch’essa una improbabile meteora nella realtà della giustizia e dell’esecuzione penale in Italia.
I provvedimenti di clemenza individuale e le pratiche di grazia del Presidente Mattarella al 31 dicembre 2021, ultimo dato disponibile: I provvedimenti di clemenza individuale e le pratiche di grazia del Presidente Mattarella al 28 febbraio 2019 (quirinale.it)
Dal suo insediamento (3 febbraio 2015), il Presidente Mattarella ha adottato 35 provvedimenti di clemenza individuale.
Si è trattato di 1 decreto relativo alla pena dell’ergastolo, 19 decreti di grazia per pene detentive temporanee (di cui uno anche per la pena accessoria inflitta con la condanna e uno che ha avuto ad oggetto la pena dell’arresto), di 10 decreti con cui sono state concesse grazie parziali (riduzione della pena detentiva temporanea), 2 decreti di grazia per la sola pena accessoria (di cui uno adottato mentre il condannato stava espiando, in regime di affidamento in prova, la pena principale della reclusione), 1 decreto di commutazione della pena detentiva in pena pecuniaria e 2 decreti di grazia per la sola pena pecuniaria (uno relativo alla pena della multa e l’altro concernente l’ammenda).
Nessuno dei provvedimenti di grazia è stato adottato su contrario avviso del Ministro competente o in assenza di domanda dell’interessato.
Nel corso della Presidenza, sono state sottoposte all’attenzione del Presidente Mattarella sia le pratiche che hanno dato luogo all’adozione dei 35 provvedimenti di clemenza sopra indicati sia altre 2014 domande (o proposte) di grazia oppure di commutazione di pene. Di esse 1342 sono state rigettate e 672 archiviate o “poste agli atti”.
Delle domande rigettate, 369 hanno riguardato condannati la cui pena non era in corso di esecuzione perché era stata concessa la sospensione condizionale o perché l’esecuzione della pena detentiva era stata sospesa a norma dell’art. 656 c.p.p., ovvero condannati che sin dall’inizio dell’esecuzione della pena, o dopo un periodo di detenzione carceraria, erano stati ammessi a misure alternative al carcere (affidamento in prova; detenzione domiciliare; semilibertà): in questi casi il Presidente della Repubblica ha ritenuto che le esigenze poste a fondamento della domanda di clemenza risultassero già adeguatamente tutelate per effetto degli ordinari strumenti personali, sostanziali e processuali, e penitenziari (Corte cost., sent. n. 200/06).
In 476 ulteriori casi, l’archiviazione della pratica è stata disposta direttamente dall’Ufficio. È accaduto quando la domanda di clemenza era palesemente priva dei requisiti che potevano consentirne la trattazione (per esemplificare, domande provenienti da soggetti non legittimati ovvero relative a provvedimenti estranei all’ambito del potere di clemenza individuale, domande prive di sottoscrizione, domande del tutto generiche la cui finalità non è stata chiarita dall’interessato pur dopo sollecitazione da parte dell’Ufficio).
Complessivamente, sono state ad oggi trattate e definite dal Presidente Mattarella 2525 pratiche di grazia o commutazione di pena.
Il provvedimento di Grazia è previsto dall’art. 681 c.p.p.
La sostanziale inoperatività dell’amnistia e dell’indulto hanno dunque causato un problema di equilibrio nel sistema; la questione degli abusi passati è certamente un problema ed è auspicabile che non si ripetano. Ma se tutti i sistemi di giustizia ammettono l’esistenza di poteri (inevitabilmente politici) di clemenza, una ragione ci sarà.
Il punto è che in qualsiasi sistema giudiziario il principio di clemenza costituisce l’elemento destinato a bilanciare gli eccessi possibili del principio di legalità penale.
L’amnistia e indulto strumenti di politica criminale.
Detto in altri termini, l’amnistia è strumento di politica criminale, un rimedio al tempo stesso interno ed esterno alla giustizia penale, cui essa non può rinunciare senza rischiare di perdere il suo equilibrio e di non avere i mezzi per affrontare le sue crisi sistemiche.
Nell’ultimo quarto di secolo il ricorso a strumenti di clemenza avrebbe consentito di risolvere in concreto situazioni di impasse del sistema giudiziario penale.
In assenza di strumenti di clemenza utilizzabili a tempo e modo, sotto una domanda di punizione eccessiva rispetto ai mezzi e alle risorse disponibili, il sistema collassa sia in fase di accertamento delle responsabilità penali sia in fase di esecuzione dei conseguenti provvedimenti giurisdizionali.
In sede processuale, l’unico rimedio fin qui esperito è quello che affida ai capi degli uffici giudiziari la responsabilità di decidere cosa perseguire effettivamente e cosa inoltrare sul binario morto della prescrizione, in conformità a una valutazione discrezionale che, viceversa, l’ordinamento costituzionale preclude loro.
Sul versante dell’esecuzione penale, invece, sono stati escogitati strumenti impropri, come il cosiddetto “indultino” del 2003, mentre il self-restraint della macchina della punizione (agevolato da qualche norma decarcerizzante, in qualche caso temporanea) all’indomani della cosiddetta “sentenza Torreggiani” della Corte europea dei diritti umani, adottata l’8 gennaio 2013, è stato estemporaneo. Se, dunque, la sterilizzazione dei canali di accesso alla clemenza è un problema sistemico e deve essere affrontato per garantire il funzionamento del sistema di giustizia penale in situazioni di crisi, è necessario individuare le cause specifiche di quella sterilizzazione, per trovarvi i rimedi adeguati.
In effetti, il nuovo quorum per i provvedimenti di amnistia e di indulto (palesemente irragionevole, anche perché più alto di quello richiesto per modificarlo) e i vincoli di contenuto al ricorso al potere di grazia presidenziale hanno costituito elementi importanti per la sterilizzazione dei due canali di clemenza penale. Ciò detto, però, sia l’adozione del provvedimento di indulto del 2006 sia il pur limitato esercizio del potere di grazia presidenziale ci dicono che le norme non impediscono in assoluto il ricorso agli strumenti di clemenza.
Vi è, dunque, un’altra causa concorrente, altrettanto se non più rilevante, ed è il progressivo affermarsi nell’ultimo trentennio dell’uso populistico della giustizia penale, del diritto penale simbolico, fino ai canoni illiberali del diritto penale del nemico. Essere passati dalla bulimia all’astinenza è stato, invece, un atteggiamento debole, subalterno agli umori mutevoli della piazza.
Dopo aver liberato l’amnistia e l’indulto dalla connotazione pre-moderna che ne faceva strumenti dell’indulgentia principis, bisognerebbe dunque ora avere il coraggio di renderli agibili come strumenti di una intellegibile e chiara politica del diritto in materia penale.
Perché ciò sia, l’amnistia e l’indulto debbono certamente avere quei caratteri di eccezionalità che per lungo tempo furono disattesi e, per questo, è opportuno mantenere la previsione di un quorum qualificato e più rigoroso rispetto a quello previsto per le leggi ordinarie; ciò non di meno è necessario che essi siano strumenti nelle mani di una maggioranza non occasionale, ma capace di esprimere un indirizzo politico in materia di giustizia penale.
TERZULTIMA FERMATA 
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