Premessa
Come è noto l’esercizio dell’azione disciplinare nei confronti dei magistrati spetta sia al procuratore generale della Repubblica presso la Corte di Cassazione che al Ministro della Giustizia.
Quest’ultimo deve essere inoltre informato dei provvedimenti di archiviazione emessi dal primo e di seguito può chiedere la copia degli atti e, ove in disaccordo con l’archiviazione, chiedere al presidente della sezione disciplinare del CMS la fissazione dell’udienza e formulare l’atto di incolpazione nei confronti del magistrato interessato.
Era già noto che i Ministri della Giustizia succedutisi nel tempo si siano avvalsi ben poco di queste loro facoltà.
Oggi, tuttavia, grazie ad un’interrogazione a risposta immediata del parlamentare Enrico Costa e alla risposta datagli dal Ministro della Giustizia, disponiamo di un quadro numerico preciso ed aggiornato.
Sappiamo quindi che, sostanzialmente, i ministri contitolari dell’azione disciplinare hanno lasciato nelle mani del PG della Cassazione ogni potere decisionale, ivi compreso quello di archiviare senza che neanche sia dato sapere le ragioni dell’archiviazione.
Lasciamo comunque ai lettori di farsi un’opinione indipendente attraverso la lettura dell’interrogazione e della risposta che sono trascritte integralmente qui di seguito.
Interrogazione e risposta
Interrogazione a risposta immediata in commissione 5-00122 presentata da COSTA Enrico, martedì 13 dicembre 2022, seduta n. 24
ENRICO COSTA.
— Al Ministro della giustizia.
— Per sapere – premesso che:
l’articolo 16 del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109, recante la disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, prevede – al comma 5-bis – che il procuratore generale presso la Corte di cassazione proceda all’archiviazione del procedimento nei casi in cui il fatto addebitato non costituisca condotta disciplinarmente rilevante, non formi oggetto di denuncia circostanziata, non rientri in una delle ipotesi previste dagli articoli da 2 a 4 del medesimo provvedimento, risulti inesistente ovvero, infine, non commesso;
la medesima disposizione, inoltre, prevede che il provvedimento di archiviazione venga comunicato solamente al Ministro della giustizia, il quale, a sua volta ed entro dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, può richiedere la trasmissione di copia degli atti e, nei sessanta giorni successivi alla ricezione degli stessi, domandare al Presidente della Sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, formulando altresì l’incolpazione disciplinare;
la normativa appena richiamata, dunque, attribuisce significativi poteri valutativi ed operativi al Ministero della giustizia, potendo lo stesso, nonostante l’adozione di un provvedimento di archiviazione, valutare la necessità di proseguire nell’azione disciplinare e formulare un capo di incolpazione;
ogni anno, in media, il procuratore generale presso la Cassazione riceve quasi 2.000 segnalazioni disciplinari, ne archivia oltre il 90 per cento e solo per il 5 per cento dei casi promuove l’azione disciplinare. In totale, le condanne sono appena l’1,4 per cento delle denunce;
non è noto, invece, in quanti casi il Ministero della giustizia abbia promosso l’azione disciplinare pur in presenza di un provvedimento di archiviazione del procuratore generale;
tuttavia, uno dei principi informatori dell’agire amministrativo è quello della trasparenza, che lo stesso legislatore – a più riprese – ha configurato come principio di carattere generale, e non può dunque non applicarsi al settore della giustizia –:
quante comunicazioni di archiviazione del procuratore generale presso la Corte di cassazione abbia ricevuto il Ministero della giustizia dal 2018 ad oggi, in quanti casi a seguito di tale comunicazione abbia avviato l’azione disciplinare ai sensi del comma 5-bis dell’articolo 16 del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 106, ed in quanti abbia richiesto copia degli atti senza poi procedere ad una formale incolpazione.
(5-00122)
RISPOSTA
Con l’atto di sindacato ispettivo innanzi indicato, l’interrogante – dopo avere premesso che «… l’articolo 16 del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109, recante la disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, prevede, al comma 5-bis, che il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione proceda all’archiviazione del procedimenti nei casi in cui il fatto addebitato non costituisca condotta disciplinarmente rilevante, non formi oggetto di denuncia circostanziata, non rientri in una delle ipotesi previste dagli articoli da 2 a 4 del medesimo provvedimento, risulti inesistente ovvero, infine, non commesso; la medesima disposizione, inoltre, prevede che il provvedimento di archiviazione venga comunicato solamente al Ministro della giustizia il quale, a sua volta ed entro 10 giorni dal ricevimento della comunicazione, può richiedere la trasmissione di copia degli atti e, nei 60 giorni successivi alla ricezione degli stessi, domandare al Presidente della Sezione Disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, fissando altresì l’incolpazione disciplinare…» – domanda al Ministro della giustizia «…quante comunicazioni di archiviazione del Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione abbia ricevuto il Ministero della giustizia, dal 2018 ad oggi, in quanti casi a seguito di tale comunicazione abbia avviato l’azione disciplinare ai sensi del comma 5-bis dell’articolo 16 del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 106 e in quanti abbia richiesto copia degli atti senza poi procedere ad una formale incolpazione…».
Al riguardo deve essere innanzitutto posto in evidenza, su di un piano generale, che il decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109 prevede, all’articolo 14, che l’azione disciplinare possa essere esercitata sia dal Ministro della giustizia sia dal Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione; la differenza, come è noto, risiede nel fatto che l’azione ministeriale è facoltativa mentre quella del Procuratore Generale è qualificata come obbligatoria.
Alla stregua del costante insegnamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione l’obbligatorietà dell’azione nasce nel momento in cui il Procuratore Generale riceve una denuncia circostanziata, sicché una denuncia non circostanziata, che è tale quando non contiene tutti gli elementi costitutivi di una fattispecie disciplinare e quindi è generica o manifestamente infondata, non costituisce notizia di rilievo disciplinare. Altresì, nella fase di espletamento degli atti di indagine da parte del Procuratore Generale è possibile che emerga che il fatto addebitato non costituisca condotta disciplinarmente rilevante ai sensi dell’articolo 3-bis (cosiddetto «fatto di scarsa rilevanza») del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109, non sia sussumibile in alcuna delle ipotesi, tassative, di cui agli articoli 2, 3 e 4 del medesimo decreto legislativo ovvero risulti inesistente o non commesso.
Ebbene per tutte queste ipotesi il legislatore, con la previsione di cui all’articolo 16 comma 5-bis del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109, ha concesso una peculiare facoltà al Procuratore Generale, che può procedere de plano ad archiviare il procedimento.
Si è, dunque, prevista una duplice strada cui corrisponde una duplice alternativa a disposizione del Procuratore Generale: esercitare, all’esito delle proprie indagini (ovvero, per quanto detto, senza nemmeno disporle, ove il fatto ictu oculi non integri una denuncia circostanziata), il proprio potere di autoarchiviazione; trasmettere, sempre all’esito delle indagini, il fascicolo alla Sezione Disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura con richiesta motivata di declaratoria di non luogo a procedere ai sensi dell’articolo 17 comma 6 del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109.
La scelta dell’una piuttosto che dell’altra opzione attiene, come appare evidente dalla lettura del testo di legge, al grado di «intensità» dell’irrilevanza disciplinare del fatto, così come analizzato.
Va osservato che in entrambi i casi sussiste un potere di supervisione e di controllo da parte del Ministro della giustizia, ai sensi degli articoli 16 comma 5-bis e 17 comma 7 del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109, cui corrisponde un potere propulsivo, attraverso la richiesta al Presidente della Sezione Disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura della fissazione dell’udienza di discussione orale, previa formulazione dell’incolpazione: trattasi, dunque, di esercitare il cosiddetto potere di incolpazione coatta, all’esito di una diversa valutazione degli elementi emersi in sede di indagine.
Appare allora evidente che la differenza tra l’esercizio o meno da parte del Ministro della giustizia del cosiddetto potere di incolpazione coatta previsto dall’articolo 16 comma 5-bis e dall’articolo 17 comma 7 del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109 attiene alla diversa gradazione di rilevanza dei fatti sottoposti al suo vaglio.
Per quanto detto, e in ossequio al dettato normativo, il Procuratore Generale utilizza il potere di autoarchiviazione in relazione a vicende – di solito – pacificamente irrilevanti dal punto di vista disciplinare, sicché anche l’esercizio dei poteri ministeriali viene attivato con minore frequenza, stante l’inconsistenza dei fatti alla base del procedimento.
Viceversa, rispetto a una proposta di non luogo a procedere da parte del Procuratore Generale, le valutazioni del Ministro della giustizia sono più penetranti, risultando un esercizio tendenzialmente più frequente del potere di formulazione dell’incolpazione.
Dal punto di vista statistico, deve essere segnalato che nel corso dell’anno 2018 sono stati inviati al Ministro della giustizia 1336 provvedimenti di archiviazione adottati dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione ai sensi dell’articolo 16 comma 5-bis del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109, in un caso vi è stata la richiesta degli atti da parte del Ministro e in un caso vi è stata la richiesta del Ministro al Presidente della Sezione Disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura di fissazione della discussione orale;
nel corso dell’anno 2019 sono stati inviati al Ministro della giustizia 1597 provvedimenti di archiviazione adottati dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione ai sensi dell’articolo 16 comma 5-bis del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109, in 5 casi vi è stata la richiesta degli atti da parte del Ministro e in 3 casi vi è stata la richiesta del Ministro al Presidente della Sezione Disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura di fissazione della discussione orale;
nel corso dell’anno 2020 sono stati inviati al Ministro della giustizia 1173 provvedimenti di archiviazione adottati dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione ai sensi dell’articolo 16 comma 5-bis del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109, in 2 casi vi è stata la richiesta degli atti da parte del Ministro e in nessun caso vi è stata la richiesta del Ministro al Presidente della Sezione Disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura di fissazione della discussione orale;
nel corso dell’anno 2021 sono stati inviati al Ministro della giustizia 662 provvedimenti di archiviazione adottati dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione ai sensi dell’articolo 16 comma 5-bis del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109, in 2 casi vi è stata la richiesta degli atti da parte del Ministro e in nessun caso vi è stata la richiesta del Ministro al Presidente della Sezione Disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura di fissazione della discussione orale;
nel corso dell’anno 2022 (sino alla data del 6 dicembre 2022) sono stati inviati al Ministro della giustizia 374 provvedimenti di archiviazione adottati dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione ai sensi dell’articolo 16 comma 5-bis del decreto legislativo del 23 febbraio 2006 n. 109 e in nessun caso vi è stata la richiesta degli atti da parte del Ministro.
Commento
Nel quinquennio 2018-2022 preso in considerazione il PG ha emesso 5.142 provvedimenti di archiviazione.
Nello stesso periodo il Ministro ha chiesto gli atti 10 volte e ha chiesto la fissazione dell’udienza disciplinare quattro volte.
Sono numeri che parlano da se stessi e quindi non serve aggiungere nulla.
TERZULTIMA FERMATA 
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